Edizione provvisoria
SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)
14 dicembre 2016 (1)
«Rinvio pregiudiziale – Libera circolazione delle persone – Parità di trattamento – Vantaggi sociali – Regolamento (UE) nº 492/2011 – Articolo 7, paragrafo 2 – Sussidio economico per studi superiori – Condizione per gli studenti non residenti nel territorio dello Stato membro interessato di essere figli di lavoratori che siano stati occupati o abbiano esercitato la loro attività lavorativa in tale Stato membro per un periodo ininterrotto di almeno cinque anni – Discriminazione indiretta – Giustificazione – Obiettivo dell’aumento della percentuale di persone residenti titolari di un diploma di istruzione superiore – Congruità – Proporzionalità»
Nella causa C‑238/15,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Tribunal administratif (Lussemburgo), con decisione del 20 maggio 2015, pervenuta in cancelleria il 22 maggio 2015, nel procedimento
Maria do Céu Bragança Linares Verruga,
Jacinto Manuel Sousa Verruga,
André Angelo Linares Verruga
contro
Ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche,
LA CORTE (Seconda Sezione),
composta da M. Ilešič, presidente di sezione, A. Prechal, A. Rosas (relatore), C. Toader e E. Jarašiūnas, giudici,
avvocato generale: M. Wathelet
cancelliere: V. Tourrès, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 14 aprile 2016,
considerate le osservazioni presentate:
– per M. Bragança Linares Verruga e altri, da G. Thomas e L. Urbany, avocats;
– per il governo lussemburghese, da D. Holderer, in qualità di agente, assistita da P. Kinsch, avocat;
– per il governo danese, da M. Wolff e C. Thorning, in qualità di agenti;
– per il governo norvegese, da I. Jansen, C. Anker e M. Schei, in qualità di agenti;
– per la Commissione europea, da M. Van Hoof, M. Kellerbauer e D. Martin, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 2 giugno 2016,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 492/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 aprile 2011, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all’interno dell’Unione (GU 2011, L 141, pag. 1).
2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra i sigg. Maria do Céu Bragança Linares Verruga, Jacinto Manuel Sousa Verruga e André Angelo Linares Verruga, da un lato, e il Ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche (Ministro dell’istruzione superiore e della ricerca, Lussemburgo), dall’altro, in merito al diniego da parte di quest’ultimo di concedere al sig. Linares Verruga il sussidio economico dello Stato per gli studi superiori.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
3 Il regolamento (CEE) n. 1612/68 del Consiglio, del 15 ottobre 1968, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità (GU 1968, L 257, pag. 2), come modificato dalla direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004 (GU 2004, L 158, pag. 77, e rettifiche in GU 2004, L 229, pag. 35, e GU 2005, L 197, pag. 34; in prosieguo: il «regolamento n. 1612/68») è stato abrogato, con effetto a decorrere dal 16 giugno 2011, dal regolamento n. 492/2011.
4 Ai sensi dell’articolo 41, secondo comma, di quest’ultimo regolamento, i riferimenti al regolamento n. 1612/68 si intendono fatti al regolamento n. 492/2011.
5 L’articolo 7 di quest’ultimo regolamento, che ricalca il tenore dell’articolo 7 del regolamento n. 1612/68, prevede quanto segue.
«1. Il lavoratore cittadino di uno Stato membro non può ricevere sul territorio degli altri Stati membri, a motivo della propria cittadinanza, un trattamento diverso da quello dei lavoratori nazionali per quanto concerne le condizioni di impiego e di lavoro, in particolare in materia di retribuzione, licenziamento, reintegrazione professionale o ricollocamento se disoccupato.
2. Egli gode degli stessi vantaggi sociali e fiscali dei lavoratori nazionali.
(...)».
6 Ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, prima frase, della direttiva 2004/38, «[i]l cittadino dell’Unione che abbia soggiornato legalmente ed in via continuativa per cinque anni nello Stato membro ospitante ha diritto al soggiorno permanente in detto Stato».
7 L’articolo 24 della direttiva medesima così dispone:
«1. Fatte salve le disposizioni specifiche espressamente previste dal trattato e dal diritto derivato, ogni cittadino dell’Unione che risiede, in base alla presente direttiva, nel territorio dello Stato membro ospitante gode di pari trattamento rispetto ai cittadini di tale Stato nel campo di applicazione del trattato. Il beneficio di tale diritto si estende ai familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro che siano titolari del diritto di soggiorno o del diritto di soggiorno permanente.
2. In deroga al paragrafo 1, lo Stato membro ospitante non è tenuto ad attribuire il diritto a prestazioni d’assistenza sociale durante i primi tre mesi di soggiorno o, se del caso, durante il periodo più lungo previsto all’articolo 14, paragrafo 4, lettera b), né è tenuto a concedere prima dell’acquisizione del diritto di soggiorno permanente aiuti di mantenimento agli studi, compresa la formazione professionale, consistenti in borse di studio o prestiti per studenti, a persone che non siano lavoratori subordinati o autonomi, che non mantengano tale status, o loro familiari».
Il diritto lussemburghese
8 Il sussidio economico dello Stato per gli studi superiori è disciplinato dalla loi du 22 juin 2000 concernant l’aide financière de l’État pour études supérieures (Mémorial A 2000, pag. 1106, in prosieguo: la «legge relativa al sussidio economico dello Stato per studi superiori»), la quale è stata modificata in diverse occasioni.
9 Tale sussidio economico viene concesso sotto forma di borsa di studio e di prestito e può essere chiesto a prescindere dallo Stato in cui il richiedente intenda seguire i propri studi superiori.
10 A seguito delle modifiche introdotte dall’articolo 1, punto 2, della loi du 26 juillet 2010 (legge del 26 luglio 2010, Mémorial A 2010, pag. 2040), l’articolo 2 della legge relativa al sussidio economico dello Stato per studi superiori definiva nei seguenti termini i beneficiari di tale sussidio:
«Possono beneficiare del sussidio economico dello Stato per studi superiori gli studenti ammessi a seguire studi superiori e che soddisfino uno dei seguenti requisiti:
a) essere cittadino lussemburghese o familiare di un cittadino lussemburghese e risiedere nel Granducato di Lussemburgo, o
b) essere cittadino di un altro Stato membro dell’Unione europea o di un altro Stato aderente all’accordo sullo Spazio economico europeo [del 2 maggio 1992 (GU 1994, L 1, pag. 3)] e della Confederazione svizzera e soggiornare nel Granducato di Lussemburgo, conformemente al capitolo 2 della legge del 29 agosto 2008, modificata, sulla libera circolazione delle persone e sull’immigrazione, in qualità di lavoratore subordinato, di lavoratore autonomo, di persona che conserva tale status o di familiare di una delle categorie di persone precedentemente menzionate, oppure aver acquisito il diritto di soggiorno permanente (...)
(...)».
11 La normativa applicabile alla data in cui si sono svolti i fatti del procedimento principale è quella risultante dalla modifica della legge relativa al sussidio economico dello Stato per studi superiori operata mediante la loi du 19 juillet 2013 (Mémorial A 2013, pag. 3214; in prosieguo: la «legge del 22 giugno 2000 modificata»).
12 L’articolo 2 bis della legge del 22 giugno 2000 modificata, come introdotto dall’articolo 1, punto 1, della legge del 19 luglio 2013, così dispone:
«Uno studente non residente nel Granducato di Lussemburgo può parimenti beneficiare del sussidio economico per studi superiori a condizione che egli sia figlio di un lavoratore subordinato o autonomo cittadino lussemburghese o cittadino dell’Unione europea o di un altro Stato aderente all’accordo sullo Spazio economico europeo o della Confederazione svizzera, occupato o che eserciti la propria attività in Lussemburgo, e che detto lavoratore sia stato occupato o abbia esercitato la propria attività in Lussemburgo per un periodo ininterrotto di almeno cinque anni al momento in cui lo studente presenta la domanda di sussidio economico per studi superiori. La durata dell’occupazione in Lussemburgo deve essere almeno pari alla metà della normale durata dell’orario di lavoro applicabile nell’impresa ai sensi della legge o, eventualmente, del contratto collettivo di lavoro in vigore. Il lavoratore autonomo deve essere iscritto obbligatoriamente ed in maniera continua [alla previdenza sociale] nel Granducato di Lussemburgo ai sensi dell’articolo 1, punto 4), del Codice della previdenza sociale, durante i cinque anni precedenti la domanda di sussidio economico per studi superiori».
13 Successivamente, la legge del 22 giugno 2000 modificata è stata abrogata dalla loi du 24 juillet 2014 concernant l’aide financière de l’État pour études supérieures (legge del 24 luglio 2014 relativa al sussidio economico dello Stato per studi superiori; Mémorial A 2014, pag. 2188), che non era in vigore alla data dei fatti nel procedimento principale. In particolare, il requisito di lavoro del genitore dello studente non residente per un periodo ininterrotto di cinque anni alla data della domanda di sussidio è stato abbandonato e sostituito dal requisito di lavoro del genitore dello studente non residente per un lasso di tempo di almeno cinque anni in un periodo di riferimento di sette anni precedenti la data della domanda per l’ottenimento del sussidio economico.
Procedimento principale e questione pregiudiziale
14 Il sig. Linares Verruga, studente all’università di Liegi (Belgio), risiede con i genitori, la sig.ra Bragança Linares Verruga e il sig. Sousa Verruga, a Longwy (Francia). La sig.ra Bragança Linares Verruga è impiegata in Lussemburgo quale lavoratrice subordinata dal 15 maggio 2004, con un’unica interruzione per il periodo dal 1° novembre 2011 al 15 gennaio 2012. Il sig. Sousa Verruga ha lavorato in tale Stato membro quale lavoratore subordinato per il periodo dal 1° aprile 2004 al 30 settembre 2011, nonché per il periodo dal 4 dicembre 2013 al 6 gennaio 2014. Avendo creato, il 1º febbraio 2014, un’impresa in Lussemburgo, egli vi lavora a partire da tale data come lavoratore autonomo.
15 Il sig. Linares Verruga, quale studente, ha chiesto allo Stato lussemburghese la concessione di un sussidio economico per studi superiori per il semestre invernale dell’anno accademico 2013/2014 in relazione alla preparazione del diploma di laurea.
16 Con decisione del 28 novembre 2013, il Ministro dell’istruzione superiore e della ricerca ha respinto tale domanda di sussidio economico fondandosi sull’inosservanza delle condizioni previste all’articolo 2 bis della legge del 22 giugno 2000 modificata.
17 Il 23 dicembre 2013, il sig. Linares Verruga e i suoi genitori hanno proposto un ricorso amministrativo avverso tale decisione. Con decisione del 14 gennaio 2014, il Ministro dell’istruzione superiore e della ricerca ha respinto tale ricorso.
18 Il sig. Linares Verruga ha parimenti chiesto allo Stato lussemburghese la concessione di un sussidio economico per studi superiori per il semestre estivo dell’anno accademico 2013/2014. Con decisione del 24 marzo 2014, il Ministro dell’istruzione superiore e della ricerca ha respinto tale domanda di sussidio economico per motivi identici a quelli enunciati nella sua decisione del 28 novembre 2013.
19 Il 15 aprile 2014, il sig. Linares Verruga e i suoi genitori hanno quindi investito il tribunal administratif (Tribunale amministrativo, Lussemburgo) di un ricorso inteso alla riforma o all’annullamento delle decisioni del Ministro dell’istruzione superiore e della ricerca del 28 novembre 2013, del 14 gennaio 2014 e del 24 marzo 2014.
20 Dinanzi a tale giudice, il sig. Linares Verruga e i suoi genitori sostengono, in via principale, che il sussidio economico dello Stato per studi superiori costituisce una prestazione familiare ai sensi del regolamento (CE) n. 883/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio del 29 aprile 2004, relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale (GU 2004, L 166, pag.1), alla quale ogni lavoratore ha diritto. In subordine, la famiglia Verruga fa valere che tale sussidio costituisce un vantaggio sociale ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1612/68, cosicché la sua concessione è assoggettata al principio della parità di trattamento enunciato in tale disposizione.
21 Il governo lussemburghese fa valere che il citato sussidio non costituisce una prestazione familiare ai sensi del regolamento n. 883/2004 e contesta l’applicabilità del regolamento n. 1612/68 alla controversia principale. Tale governo fa inoltre valere che lo status di lavoratore di uno dei genitori dello studente che non risiede in Lussemburgo non basta, di per sé solo, a dare diritto a quest’ultimo al sussidio economico dello Stato per studi superiori. Secondo detto governo, la sentenza del 20 giugno 2013, Giersch e a. (C‑20/12, EU:C:2013:411), ha permesso al legislatore nazionale di subordinare la concessione di un siffatto sussidio al rispetto della condizione secondo la quale il lavoratore frontaliero deve aver lavorato nello Stato membro interessato per un significativo periodo di tempo. Orbene, nel procedimento principale, i coniugi Verruga non soddisferebbero tale condizione.
22 Il tribunal administratif (Tribunale amministrativo) respinge, in primo luogo, l’argomento del sig. Linares Verruga e dei suoi genitori secondo il quale il sussidio economico dello Stato per studi superiori costituisce una prestazione familiare ai sensi del regolamento n. 883/2004. A tale proposito, fa osservare che tale regolamento riguarda le prestazioni collegate ai contributi obbligatori versati dai lavoratori dipendenti e autonomi e che una prestazione rientra nel suo ambito di applicazione solo qualora copra un rischio sociale. Orbene, il tribunal administratif (Tribunale amministrativo) considera che il sussidio economico dello Stato per studi superiori non mira a coprire un siffatto rischio.
23 Secondo tale giudice, detto sussidio non può essere considerato il corrispettivo per la soppressione degli assegni familiari per gli studenti di età superiore a 18 anni. Designando gli studenti quali beneficiari del sussidio economico dello Stato per studi superiori, il legislatore lussemburghese avrebbe voluto sancire il concetto di «autonomia dello studente», ossia il diritto di quest’ultimo di proseguire gli studi superiori scelti dallo stesso, indipendentemente dalla situazione economica e dalla volontà dei suoi genitori, al fine, in particolare, di promuovere l’aumento della percentuale di persone titolari di un diploma di istruzione superiore nella popolazione residente in Lussemburgo. Il tribunal administratif (Tribunale amministrativo) sottolinea, a tale proposito, che il sussidio economico dello Stato per studi superiori è assoggettato unicamente a condizioni accademiche, e che viene erogato sotto forma di borsa di studio o di prestito i cui importi variano unicamente in funzione della situazione economica e sociale personale dello studente e delle spese di iscrizione a suo carico.
24 Relativamente, in secondo luogo, agli argomenti del sig. Linares Verruga e dei suoi genitori relativi all’incompatibilità della legge del 22 giugno 2000 modificata con il regolamento n. 1612/68, il tribunal administratif (Tribunale amministrativo) considera che, nei limiti in cui il finanziamento degli studi concesso da uno Stato membro ai figli di lavoratori costituisce, per un lavoratore migrante, un vantaggio sociale ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, di tale regolamento, tale disposizione è applicabile alla controversia principale.
25 Tale giudice fa osservare, inoltre, che nella sentenza del 20 giugno 2013, Giersch e a. (C‑20/12, EU:C:2013:411), la Corte ha statuito che il requisito della residenza previsto all’articolo 2, lettera b), della legge relativa al sussidio economico dello Stato per studi superiori, come modificata dalla legge del 26 luglio 2010, costituisce una discriminazione indiretta basata sulla cittadinanza fra le persone che risiedono in Lussemburgo e quelle che, senza risiedere in tale Stato membro, sono figli di lavoratori frontalieri che esercitano un’attività in detto Stato membro.
26 Secondo il tribunal administratif, (Tribunale amministrativo) anche se, nella citata sentenza, la Corte ha affermato che il legislatore lussemburghese era legittimato a richiedere, ai fini dell’erogazione del sussidio di cui trattasi, che il lavoratore frontaliero, genitore dello studente, abbia lavorato in Lussemburgo per un periodo minimo determinato, nondimeno la Corte non ha affermato che un siffatto requisito debba costituire una condizione esclusiva e che una durata di occupazione in tale Stato membro di cinque anni debba essere l’unico criterio ammissibile. Al contrario, nella stessa sentenza, la Corte avrebbe posto l’accento sul carattere troppo esclusivo di una regola che privilegia un unico criterio ai fini della valutazione del grado di collegamento del lavoratore frontaliero con la società lussemburghese nonché sulla pertinenza e la giustificazione dei criteri che consentono di individuare una ragionevole probabilità che lo studente faccia ritorno in Lussemburgo dopo aver concluso i suoi studi.
27 Il tribunal administratif (Tribunale amministrativo) rileva inoltre che la concessione del sussidio economico dello Stato per studi superiori è stata negata al sig. Linares Verruga a causa di un’interruzione di due mesi e mezzo nell’esercizio dell’attività lavorativa dipendente della madre in Lussemburgo, nonostante quest’ultima avesse esercitato una siffatta attività per un periodo globale di circa otto anni, mentre un rifiuto simile non sarebbe stato opposto, in condizioni identiche, ad un lavoratore residente nel citato Stato membro.
28 Pertanto, il tribunal administratif (Tribunale amministrativo) si chiede se la condizione prevista all’articolo 2 bis della legge del 22 giugno 2000 modificata sia sproporzionata. Esso fa osservare che una discriminazione indiretta è vietata in linea di principio sempreché non risulti obiettivamente giustificata, cioè sia idonea a garantire il conseguimento di un obiettivo legittimo e non ecceda quanto necessario per conseguirlo. A tale proposito, tale giudice osserva che il governo lussemburghese deduce, come giustificazione, la necessità di assicurarsi che esista un nesso tra il lavoratore frontaliero e la società lussemburghese tale da lasciar presumere che, dopo aver beneficiato del sussidio statale per finanziare i suoi studi, lo studente, figlio di un siffatto lavoratore, ritornerà in Lussemburgo per mettere le conoscenze così acquisite al servizio di uno sviluppo dell’economia di tale Stato membro.
29 Secondo il tribunal administratif (Tribunale amministrativo), il governo lussemburghese è consapevole del carattere sproporzionato e discriminatorio del requisito previsto nell’articolo 2 bis della legge del 22 giugno 2000 modificata, dato che la legge del 24 luglio 2014 relativa al sussidio economico dello Stato per studi superiori ha sostituito il requisito del periodo di lavoro ininterrotto di cinque anni con il requisito del lasso di tempo di lavoro totale di cinque anni in un periodo di riferimento di sette anni, al fine di consentire di prendere in considerazione interruzioni di lavoro dovute, segnatamente, a periodi di disoccupazione. Tale giudice considera, tuttavia, che, nonostante tale modifica dei requisiti di attribuzione del sussidio, la questione della compatibilità della legge del 22 giugno 2000 modificata con il regolamento n. 1612/68 è ancora atta ad influenzare la valutazione delle decisioni del Ministro dell’istruzione superiore e della ricerca contestate nel procedimento principale.
30 Pertanto, il tribunal administratif (Tribunale amministrativo) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se il requisito imposto agli studenti non residenti nel Granducato di Lussemburgo dall’articolo 2 bis della legge del 22 giugno 2000 modificata, senza tener conto di altri criteri di collegamento, ossia essere figli di lavoratori che sono stati occupati o hanno esercitato la propria attività in Lussemburgo per un periodo ininterrotto di almeno cinque anni al momento della domanda di sussidio economico, sia giustificato dalle ragioni di politica educativa e di politica di bilancio esposte dallo Stato lussemburghese, e sia adeguato, e comunque proporzionato rispetto all’obiettivo indicato, ossia cercare di promuovere l’aumento della percentuale di persone titolari di un diploma di istruzione superiore, cercando nel contempo di garantire che tali persone, dopo aver beneficiato della possibilità offerta dal regime di sussidio in parola di finanziare i loro studi, eventualmente svolti all’estero, ritornino in Lussemburgo al fine di porre le conoscenze così acquisite al servizio dello sviluppo dell’economia di tale Stato membro».
Sulla questione pregiudiziale
31 Con la sua questione, il giudice del rinvio chiede, sostanzialmente, se l’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 492/2011 debba essere interpretato nel senso che osta ad una normativa di uno Stato membro, come quella controversa nel procedimento principale, la quale subordina la concessione di un sussidio economico per studi superiori agli studenti non residenti al requisito che almeno uno dei propri genitori abbia lavorato in tale Stato membro per un periodo minimo e ininterrotto di cinque anni alla data della domanda di sussidio economico, ma non prevede un siffatto requisito per gli studenti che risiedono nel territorio del citato Stato membro, al fine di promuovere l’aumento della percentuale di residenti titolari di un diploma di istruzione superiore.
Osservazioni preliminari
32 Nella causa sfociata nella sentenza del 20 giugno 2013, Giersch e a. (C‑20/12, EU:C:2013:411), la Corte ha già avuto modo di esaminare la normativa lussemburghese relativa al sussidio economico dello Stato per studi superiori, che derivava all’epoca dalla legge relativa al sussidio economico dello Stato per studi superiori, come modificata dalla legge del 26 luglio 2010.
33 Alla Corte è stato quindi chiesto di pronunciarsi sulla compatibilità con l’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1612/68 di una normativa nazionale che subordinava la concessione di un sussidio economico per studi superiori al requisito di residenza dello studente ed istituiva così una disparità di trattamento tra le persone residenti in Lussemburgo e quelle che, senza risiedere in tale Stato membro, erano figli di lavoratori frontalieri che svolgevano un’attività nello Stato membro medesimo.
34 La Corte ha statuito che la disparità di trattamento, risultante dal fatto che un requisito di residenza era richiesto agli studenti figli di lavoratori frontalieri, era costitutiva di una discriminazione indiretta in base alla cittadinanza, vietata in linea di principio sempreché non risulti obiettivamente giustificata (v., in tal senso, sentenza del 20 giugno 2013, Giersch e a., C‑20/12, EU:C:2013:411, punto 46).
35 A tale proposito, la Corte ha statuito che il requisito della residenza previsto dalla legge relativa al sussidio economico dello Stato per studi superiori, come modificata dalla legge del 26 luglio 2010, era idoneo a realizzare l’obiettivo di interesse generale, riconosciuto a livello dell’Unione, consistente nella promozione dello svolgimento di studi superiori e nell’incremento significativo della proporzione di titolari di diplomi di istruzione superiore residenti in Lussemburgo (sentenza del 20 giugno 2013, Giersch e a., C‑20/12, EU:C:2013:411, punti 53, 56 e 68).
36 Invece, nel suo esame del carattere necessario del requisito di residenza, la Corte ha ritenuto che quest’ultimo eccedesse quanto necessario ai fini del raggiungimento dell’obiettivo di incrementare la percentuale dei residenti titolari di un diploma di istruzione superiore, considerato che impediva di tener conto di altri elementi potenzialmente rappresentativi del reale grado di collegamento del richiedente il sussidio economico di cui trattasi con la società o con il mercato del lavoro dello Stato membro interessato, quali il fatto che uno dei genitori, che continui a provvedere al mantenimento dello studente, sia un lavoratore frontaliero, sia stabilmente occupato in tale Stato membro ed abbia ivi già lavorato per un significativo periodo di tempo (sentenza del 20 giugno 2013, Giersch e a., C‑20/12, EU:C:2013:411, punto 83).
37 A seguito della sentenza del 20 giugno 2013, Giersch e a. (C‑20/12, EU:C:2013:411), la legge del 19 luglio 2013 ha modificato la legge relativa al sussidio economico dello Stato per studi superiori in modo da estendere il beneficio di tale sussidio allo studente che non risiede in Lussemburgo, a condizione che sia figlio di un lavoratore subordinato o autonomo cittadino lussemburghese o cittadino dell’Unione europea occupato o esercente la propria attività in Lussemburgo, e che detto lavoratore sia stato occupato o abbia esercitato la propria attività in Lussemburgo per un periodo ininterrotto di almeno cinque anni al momento in cui lo studente presenta la domanda di sussidio economico per studi superiori.
38 Per rispondere alla questione sottoposta dal giudice del rinvio occorre esaminare se una normativa come quella derivante da tale modifica possa costituire una discriminazione e, in caso affermativo, se sia oggettivamente giustificata.
Sull’esistenza di una discriminazione
39 A norma dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 492/2011, il cui contenuto è formulato negli stessi termini dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1612/68, il lavoratore cittadino di uno Stato membro gode, sul territorio degli altri Stati membri, degli stessi vantaggi sociali e fiscali dei lavoratori nazionali. Tale disposizione opera a favore, indifferentemente, tanto dei lavoratori migranti residenti in uno Stato membro ospitante quanto dei lavoratori frontalieri i quali, pur esercitando attività di lavoro dipendente nello Stato membro medesimo, risiedono in un altro Stato membro (v., in tal senso, sentenze del 27 novembre 1997, Meints, C‑57/96, EU:C:1997:564, punto 50, e del 20 giugno 2013, Giersch e a., C‑20/12, EU:C:2013:411, punto 37).
40 Secondo costante giurisprudenza, un sussidio concesso per il mantenimento e la formazione, allo scopo di compiere studi universitari sanciti da un titolo qualificante all’esercizio di un’attività professionale, costituisce per il lavoratore migrante un vantaggio sociale ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1612/68 (sentenze del 14 giugno 2012, Commissione/Paesi Bassi, C‑542/09, EU:C:2012:346, punto 34, nonché 20 giugno 2013, Giersch e a., C‑20/12, EU:C:2013:411, punto 38), del quale può avvalersi, in prima persona, il figlio del lavoratore migrante qualora, in forza del diritto nazionale, tale sussidio sia concesso direttamente allo studente (v., in tal senso, sentenze del 26 febbraio1992, Bernini, C‑3/90, EU:C:1992:89, punto 26; del 14 giugno 2012, Commissione/Paesi Bassi, C‑542/09, EU:C:2012:346, punto 48, nonché del 20 giugno 2013, Giersch e a., C‑20/12, EU:C:2013:411, punto 40).
41 Il principio di parità di trattamento sancito sia nell’articolo 45 TFUE sia nell’articolo 7 del regolamento n. 1612/68 vieta non soltanto le discriminazioni palesi basate sulla cittadinanza, ma anche qualsiasi discriminazione dissimulata che, pur fondandosi su altri criteri di riferimento, pervenga al medesimo risultato (v. sentenza del 13 aprile 2010, Bressol e a., C‑73/08, EU:C:2010:181, punto 40).
42 La normativa nazionale controversa nel procedimento principale subordina la concessione di un sussidio economico per studi superiori al requisito della residenza dello studente nel territorio lussemburghese o, per gli studenti non residenti in tale territorio, al requisito di essere figlio di lavoratori impiegati o che abbiano esercitato la propria attività professionale in Lussemburgo per un periodo minimo e ininterrotto di cinque anni alla data della domanda di sussidio economico. Anche se si applica indistintamente ai cittadini lussemburghesi e ai cittadini di altri Stati membri, un siffatto requisito di un periodo di lavoro minimo e ininterrotto non è previsto per gli studenti che risiedono nel territorio lussemburghese.
43 Una siffatta distinzione in base alla residenza è idonea ad operare maggiormente a sfavore dei cittadini di altri Stati membri in quanto i non residenti sono più frequentemente cittadini non nazionali (v., in tal senso, sentenze del 14 giugno 2012, Commissione/Paesi Bassi, C‑542/09, EU:C:2012:346, punto 38, nonché del 20 giugno 2013, Giersch e a., C‑20/12, EU:C:2013:411, punto 44).
44 Essa costituisce pertanto una discriminazione indiretta fondata sulla cittadinanza, ammissibile soltanto a condizione di essere oggettivamente giustificata. Per essere giustificata, essa dev’essere idonea a garantire il conseguimento di un obiettivo legittimo e non eccedere quanto necessario per il conseguimento di tale obiettivo.
Sull’esistenza di un obiettivo legittimo
45 Nelle sue osservazioni scritte, il governo lussemburghese sostiene che l’obiettivo perseguito dalla legge del 22 giugno 2000 modificata è identico all’obiettivo sociale fatto valere per giustificare la normativa applicabile nella causa sfociata nella sentenza del 20 giugno 2013, Giersch e a. (C‑20/12, EU:C:2013:411). Tale obiettivo consiste nell’aumentare in modo significativo in Lussemburgo la percentuale di residenti titolari di un diploma di istruzione superiore.
46 Orbene, nei punti 53 e 56 della sentenza del 20 giugno 2013, Giersch e a. (C‑20/12, EU:C:2013:411), la Corte ha ritenuto che l’obiettivo sociale, invocato dal governo lussemburghese per giustificare la normativa applicabile nella causa sfociata in tale sentenza, consistente nella promozione del proseguimento di studi superiori, costituisce un obiettivo di interesse generale, riconosciuto a livello dell’Unione. Infatti, un’azione intrapresa da uno Stato membro al fine di garantire un livello elevato di formazione nell’ambito della propria popolazione residente persegue un obiettivo legittimo, idoneo a giustificare una discriminazione indiretta basata sulla cittadinanza.
47 Resta da esaminare se il requisito del periodo di lavoro minimo ininterrotto di cinque anni al momento della domanda di sussidio per gli studi sia adeguato e necessario al raggiungimento del citato obiettivo.
Sull’adeguatezza del requisito del periodo di lavoro minimo e ininterrotto
48 Secondo il governo lussemburghese, con il parere del quale concordano sostanzialmente il governo danese e quello norvegese, il requisito di un periodo di lavoro in Lussemburgo minimo e ininterrotto di cinque anni mira a garantire che i sussidi economici siano erogati ai soli studenti che presentano un criterio di collegamento con la società lussemburghese tale affinché sussista un’elevata probabilità d’installazione in Lussemburgo e un’integrazione nel mercato del lavoro lussemburghese al termine degli studi superiori. Tale obiettivo sarebbe conseguito se il genitore, lavoratore frontaliero, occupasse in Lussemburgo un impiego stabile e vi abbia già lavorato per un periodo significativo, in quanto ciò costituirebbe un elemento rappresentativo del grado reale di collegamento con la società o il mercato del lavoro lussemburghese. La presenza di siffatte circostanze consentirebbe di presumere che l’esempio dato dal genitore sarà idoneo ad influenzare, con un sufficiente grado di probabilità, la scelta di carriera dello studente.
49 Occorre, in primo luogo, rammentare che, secondo costante giurisprudenza, con riferimento ai lavoratori migranti e frontalieri, il fatto di aver avuto accesso al mercato del lavoro di uno Stato membro determina, in linea di principio, il nesso di integrazione sufficiente nella società di detto Stato, idoneo a consentir loro di avvalersi del principio della parità di trattamento rispetto ai lavoratori nazionali con riferimento ai vantaggi di natura sociale (v., in tal senso, sentenze del 14 giugno 2012, Commissione/Paesi Bassi, C‑542/09, EU:C:2012:346, punto 65, nonché del 20 giugno 2013, Giersch e a., C‑20/12, EU:C:2013:411, punto 63).
50 Il nesso di integrazione risulta, in particolare, dal fatto che i lavoratori migranti, con i contributi fiscali e sociali che versano nello Stato membro ospitante per l’attività retribuita che esercitano, contribuiscono al finanziamento delle politiche sociali di detto Stato. Essi devono pertanto potersene avvalere alle stesse condizioni dei lavoratori nazionali (v., in tal senso, sentenze del 14 giugno 2012, Commissione/Paesi Bassi, C‑542/09, EU:C:2012:346, punto 66, nonché del 20 giugno 2013, Giersch e a., C‑20/12, EU:C:2013:411, punto 63).
51 Tuttavia, la Corte ha già ammesso che una normativa nazionale indirettamente discriminatoria, che limita la concessione di vantaggi sociali ai lavoratori frontalieri ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1612/68 in mancanza di un collegamento sufficiente con la società nella quale essi esercitano un’attività senza risiedervi può essere oggettivamente giustificata e proporzionata all’obiettivo perseguito (v., in tal senso, sentenze del 18 luglio 2007, Hartmann, C‑212/05, EU:C:2007:437, punti da 30 a 35 e 37; del 18 luglio 2007, Geven, C‑213/05, EU:C:2007:438, punto 26; dell’11 settembre 2007, Hendrix, C‑287/05, EU:C:2007:494, punti 54 e 55, nonché del 20 giugno 2013, Giersch e a., C‑20/12, EU:C:2013:411, punto 64).
52 Infatti, nei punti 26 e da 28 a 30 della sentenza del 18 luglio 2007, Geven (C‑213/05, EU:C:2007:438), la Corte ha statuito che l’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1612/68 non ostava ad una normativa di uno Stato membro che prevedeva la possibilità di ottenere un vantaggio sociale unicamente per i lavoratori che, mediante la scelta della propria residenza, avevano stabilito un collegamento effettivo con la società di tale Stato membro, nonché, relativamente ai lavoratori frontalieri che esercitavano un’attività professionale nel citato Stato membro ma risiedevano in un altro Stato membro, per coloro che vi esercitavano un’attività lavorativa di entità non trascurabile, poiché un contributo oggettivo al mercato del lavoro nazionale costituiva anch’esso un valido elemento di integrazione nella società dello Stato membro interessato.
53 Nella normativa applicabile nella causa sfociata nella sentenza del 20 giugno 2013, Giersch e a. (C‑20/12, EU:C:2013:411), il requisito della previa residenza dello studente in Lussemburgo era considerato come l’unico requisito atto a stabilire un collegamento con tale Stato membro.
54 La Corte ha statuito che un siffatto requisito di residenza era idoneo a realizzare l’obiettivo consistente nella promozione del proseguimento di studi superiori e nell’incremento significativo della proporzione di titolari di diplomi di istruzione superiore residenti in Lussemburgo, ma che esso presentava un carattere troppo esclusivo (sentenza del 20 giugno 2013, Giersch e a., C‑20/12, EU:C:2013:411, punto 76). Infatti, la sussistenza di una ragionevole probabilità di vedere i beneficiari dell’aiuto far ritorno a Lussemburgo e mettersi a disposizione del mercato del lavoro di tale Stato membro, al fine di contribuire al suo sviluppo economico, può essere verificata sulla base di elementi diversi da un siffatto requisito (sentenza del 20 giugno 2013, Giersch e a., C‑20/12, EU:C:2013:411, punto 77).
55 Tra tali elementi, la Corte ha indicato che l’occupazione di un impiego da parte dei genitori dello studente interessato per un periodo di tempo significativo nello Stato membro erogatore dell’aiuto richiesto poteva essere adeguata a dimostrare il grado reale di collegamento alla società o al mercato del lavoro di tale Stato (sentenza del 20 giugno 2013, Giersch e a., C‑20/12, EU:C:2013:411, punto 78).
56 Nel procedimento principale, come nella causa sfociata nella sentenza del 20 giugno 2013, Giersch e a. (C‑20/12, EU:C:2013:411), in primo luogo, i beneficiari del sussidio economico non sono i lavoratori stessi bensì i loro figli non residenti in Lussemburgo, i quali intendono studiare indifferentemente in Lussemburgo o in un qualsivoglia altro Stato e, in secondo luogo, il collegamento con la società lussemburghese può essere, a tale proposito, meno palese nel caso di figli di lavoratori frontalieri che in quello di figli di lavoratori migranti residenti in Lussemburgo.
57 Pertanto, sembra legittimo che lo Stato erogatore del sussidio intenda appurare che il lavoratore frontaliero presenti effettivamente un legame di integrazione con la società lussemburghese richiedendo un collegamento sufficiente a combattere il rischio di veder sorgere un «turismo delle borse di studio», invocato dai governi che hanno presentato osservazioni.
58 A tale proposito, si deve ammettere che il requisito di un periodo di lavoro minimo in Lussemburgo, svolto dal genitore lavoratore frontaliero, imposto dalla legge del 22 giugno 2000 modificata affinché i figli dei lavoratori frontalieri possano fruire del beneficio del sussidio economico dello Stato per studi superiori, è tale da stabilire un siffatto collegamento di tali lavoratori con la società lussemburghese nonché una ragionevole probabilità di vedere lo studente far ritorno in Lussemburgo dopo aver concluso i suoi studi.
Sulla necessità del requisito di un periodo di lavoro minimo e ininterrotto
59 Per essere conforme al diritto dell’Unione, il requisito di durata minima e ininterrotta di lavoro alla data della domanda di sussidio economico non deve eccedere quanto necessario al conseguimento dell’obiettivo perseguito.
60 Al punto 76 della sentenza del 20 giugno 2013, Giersch e a. (C‑20/12, EU:C:2013:411), la Corte ha considerato che, imponendo un requisito di previa residenza come quello controverso nella causa sfociata in tale sentenza, il Granducato di Lussemburgo aveva privilegiato un elemento che non era necessariamente l’unico rappresentativo del grado reale di collegamento tra l’interessato e tale Stato membro.
61 La Corte ha quindi indicato che un sufficiente collegamento dello studente con il Granducato di Lussemburgo, che consenta di dedurne la sussistenza di una ragionevole probabilità che egli torni ad installarsi in tale Stato membro e si metta a disposizione del mercato del lavoro dello stesso, può derivare parimenti dal fatto che tale studente risieda solo ovvero con i propri genitori in uno Stato membro frontaliero del Granducato di Lussemburgo e che, da un periodo di tempo significativo, i suoi genitori svolgano attività lavorativa in Lussemburgo e vivano in prossimità di quest’ultimo Stato membro (sentenza del 20 giugno 2013, Giersch e a., C‑20/12, EU:C:2013:411, punto 78).
62 Riguardo alle possibilità offerte al legislatore lussemburghese, la Corte ha affermato che, considerato che l’aiuto concesso è costituito, ad esempio, da un prestito, un sistema di finanziamento che subordini la concessione di tale prestito, ovvero del suo saldo o del suo mancato rimborso, alla condizione che lo studente che ne benefici faccia ritorno in Lussemburgo dopo aver compiuto i propri studi all’estero, per ivi lavorare e risiedere, potrebbe consentire il raggiungimento dell’obiettivo perseguito senza ledere i figli dei lavoratori frontalieri (sentenza del 20 giugno 2013, Giersch e a., C‑20/12, EU:C:2013:411, punto 79).
63 Inoltre, al fine di evitare il rischio di veder sorgere un «turismo delle borse di studio» e di garantire che il lavoratore frontaliero presenti un collegamento sufficiente con la società lussemburghese, la Corte ha menzionato, al punto 80 della sentenza del 20 giugno 2013, Giersch e a. (C‑20/12, EU:C:2013:411), la possibilità di subordinare la concessione del sussidio economico alla condizione che il lavoratore frontaliero, genitore dello studente non residente in Lussemburgo, abbia svolto attività lavorativa in tale Stato membro per un determinato periodo minimo.
64 A tale proposito, il governo lussemburghese fa valere che il legislatore nazionale si è avvalso della possibilità offertagli dal punto 80 della sentenza del 20 giugno 2013, Giersch e a. (C‑20/12, EU:C:2013:411), traendo ispirazione, per analogia, dall’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38, il quale fa riferimento alle condizioni per l’acquisizione del diritto di soggiorno permanente, formulate nell’articolo 16, paragrafo 1, di tale direttiva. Orbene, quest’ultima disposizione prevede espressamente l’acquisizione del diritto di soggiorno permanente per «[i]l cittadino dell’Unione che abbia soggiornato legalmente ed in via continuativa per cinque anni nello Stato membro ospitante».
65 Tuttavia, come indicato dall’avvocato generale nei paragrafi da 83 a 85 delle sue conclusioni, l’analogia con l’articolo 16, paragrafo 1, e l’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38, suggerita dal governo lussemburghese, è priva di pertinenza per giustificare la necessità di un periodo ininterrotto di lavoro di cinque anni imposto dalla normativa nazionale controversa nel procedimento principale.
66 Infatti, l’articolo 16 della direttiva 2004/38, il quale prevede un requisito di durata minima di residenza continuativa al fine di assicurare la concessione del diritto di soggiorno permanente a persone trasferitesi a tempo indeterminato nello Stato membro ospitante, rientra, come esplicitato dalla Corte peraltro nel punto 80 della sentenza del 20 giugno 2013, Giersch e a. (C‑20/12, EU:C:2013:411), in un contesto diverso quale quello della parità di trattamento tra lavoratori nazionali e lavoratori migranti. Peraltro, l’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38 precisa espressamente che la possibilità offerta da tale disposizione di negare la concessione, prima dell’acquisizione del diritto di soggiorno permanente, degli aiuti di mantenimento agli studi, compresa la formazione professionale, consistenti in borse di studio o prestiti, si applica unicamente a persone che non siano lavoratori subordinati o autonomi, che non mantengano tale status o loro familiari.
67 La Corte ha quindi fatto riferimento, nel punto 80 della sentenza del 20 giugno 2013, Giersch e a. (C‑20/12, EU:C:2013:411), all’articolo 16, paragrafo 1, e all’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38, unicamente al fine di illustrare in che modo il diritto dell’Unione consente, nel contesto dei cittadini dell’Unione economicamente inattivi, di evitare il rischio di veder sorgere un «turismo delle borse di studio».
68 Occorre rilevare che, nel procedimento principale, il beneficio del sussidio economico dello Stato per studi superiori è stato negato al sig. Linares Verruga sebbene i suoi genitori abbiano lavorato in Lussemburgo per un periodo totale maggiore di cinque anni, con alcune brevi interruzioni soltanto nel corso dei cinque anni precedenti la domanda di sussidio economico.
69 Una regola come quella prevista dalla normativa nazionale controversa nel procedimento principale, la quale subordina la concessione agli studenti non residenti di un sussidio economico per studi superiori al requisito di avere un genitore che abbia lavorato in Lussemburgo ininterrottamente per un periodo minimo di cinque anni alla data della domanda di sussidio economico, senza consentire alle autorità competenti di concedere tale sussidio qualora, come nel procedimento principale, i genitori, pur se con alcune brevi interruzioni, abbiano lavorato in Lussemburgo per un lasso di tempo significativo, nella specie circa otto anni, nel periodo precedente tale domanda, comporta una restrizione che eccede quanto necessario per conseguire l’obiettivo legittimo di incrementare il numero di titolari di diplomi di istruzione superiore nell’ambito della popolazione residente, in quanto interruzioni siffatte non sono idonee ad interrompere il collegamento tra il richiedente il sussidio finanziario e il Granducato di Lussemburgo.
70 Emerge da tutte le considerazioni suesposte che occorre rispondere alla questione sottoposta dichiarando che l’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 492/2011 dev’essere interpretato nel senso che osta alla normativa di uno Stato membro, come quella controversa nel procedimento principale, la quale subordina la concessione di un sussidio economico per studi superiori per gli studenti non residenti al requisito che, alla data della domanda di sussidio economico, almeno uno dei loro genitori abbia lavorato in tale Stato membro per un periodo minimo e ininterrotto di cinque anni, ma non prevede un siffatto requisito per gli studenti residenti nel territorio di detto Stato membro, al fine di promuovere l’incremento della percentuale di residenti titolari di un diploma di istruzione superiore.
Sulle spese
71 Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara:
L’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 492/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 aprile 2011, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all’interno dell’Unione, dev’essere interpretato nel senso che osta alla normativa di uno Stato membro, come quella controversa nel procedimento principale, la quale subordina la concessione di un sussidio economico per studi superiori per gli studenti non residenti al requisito che, alla data della domanda di sussidio economico, almeno uno dei loro genitori abbia lavorato in tale Stato membro per un periodo minimo e ininterrotto di cinque anni, ma non prevede un siffatto requisito per gli studenti residenti nel territorio di detto Stato membro, al fine di promuovere l’incremento della percentuale di residenti titolari di un diploma di istruzione superiore.
Firme