Date: 3:32 PM 2/18/98 +0100

From: Sergio Briguglio

Subject: ddl asilo

Cari amici,

vi mando il resoconto della seduta di ieri in commissione affari

costituzionali sul testo unificato relativo al diritto di asilo.

Vi faccio notare che il termine per la presentazione degli emendamenti e'

fissato per lunedi' 23/2 alle ore 14.

Cordiali saluti

sergio briguglio

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AFFARI COSTITUZIONALI (1a)

MARTEDÌ 17 FEBBRAIO 1998

218a Seduta (antimeridiana)

Presidenza del Presidente

VILLONE

Interviene il Sottosegretario di Stato per l'interno Giorgianni.

La seduta inizia alle ore 12.

IN SEDE REFERENTE

(2425) Norme in materia di protezione umanitaria e di diritto di

asilo

(203) SALVATO ed altri. - Disciplina del diritto d'asilo

(554) BISCARDI ed altri. - Disciplina del diritto di asilo

(Seguito dell'esame congiunto e rinvio)

Prosegue l'esame congiunto, sospeso nella seduta dell'11 febbraio.

Il presidente VILLONE ricorda che la seduta è stata prevista per una

discussione

di carattere generale sul testo unificato dei disegni di legge predisposto dal

relatore, e pubblicato in allegato al resoconto del 10 febbraio.

In proposito interviene il rappresentante del GOVERNO, che dichiara di

condividere l'impostazione del testo unificato, con la riserva di proporre

modifiche di natura tecnica, riguardanti in particolare i centri di

accoglienza.

Il senatore TABLADINI manifesta un orientamento non contrario del proprio

Gruppo verso l'approvazione di una nuova normativa sul diritto di asilo e

per la

tutela dei rifugiati: tuttavia osserva che il testo del relatore non si

sottrae al rischio

di un'utilizzazione strumentale, da parte di immigrati per ragioni

economiche che

potrebbero avvalersi di lacune e incertezze normative per ottenere

surrettiziamente

un titolo di soggiorno ancorchè provvisorio, da sfruttare per un ingresso

irregolare. In particolare, il tempo di attesa per la decisione sulle domande

individuali consentirebbe tale abuso, non essendo prevista una forma di

controllo

su quanti si presentano alle frontiere avanzando una richiesta di asilo. Nel

complesso, la normativa in esame è condivisibile, perchè si tratta di prevedere

idonei mezzi di tutela per la protezione dei rifugiati politici, ma il

rischio di un uso

strumentale è ancora rilevante.

Il presidente VILLONE osserva che vi sono problemi di applicazione normativa

nella prima fase del procedimento di esame delle richieste di asilo, quando la

valutazione preliminare fino all'eventuale accertamento di una manifesta

infondatezza consentirebbe agli interessati, nel tempo di 48 ore previsto dalla

normativa in esame, di sottrarsi a ogni forma di controllo: egli ritiene che il

relatore dovrebbe pronunciarsi sulla questione sollevata dal senatore

Tabladini.

Il relatore GUERZONI precisa che il cosiddetto pre-esame delle richieste deve

essere compiuto entro 48 ore: nel frattempo, l'interessato deve essere

inevitabilmente ammesso a permanere nel luogo di accesso, ma in caso di

reiezione ancorchè provvisoria della domanda, le eventuali impugnative in sede

giurisdizionale devono essere coltivate fuori dal territorio italiano.

Quanto alla

possibilità di istituire appositi centri di ricovero e di accoglienza, non

si tratta di

un problema assimilabile a quello già affrontato nell'ambito del disegno di

legge

sull'immigrazione, perchè i soggetti in questione sono tutelati da convenzioni

internazionali. Tuttavia, egli si dichiara disponibile verso modifiche del

testo che

possano corrispondere alle preoccupazioni esposte dal senatore Tabladini.

Il senatore TABLADINI apprezza la disponibilità del relatore, ma conferma

che il

testo si presta a possibili abusi e si riserva in proposito di presentare

idonei

emendamenti.

Il presidente VILLONE richiama l'attenzione sull'articolo 7 del testo in esame,

che prevede il respingimento immediato qualora si accerti la manifesta

infondatezza della domanda: nel frattempo, è evidente che l'interessato deve

sostare nei pressi del luogo di frontiera.

Il senatore PASTORE condivide le preoccupazioni esposte dal senatore Tabladini

e ricorda il recente caso dei profughi curdi; aggiunge che il chiarimento

fornito dal

relatore già nella seduta precedente sulla doppia tutela accordata a quanti

richiedono l'asilo e ai rifugiati, in base alle convenzioni internazionali e

all'articolo 10 della Costituzione, consente di affrontare l'elaborazione della

normativa in spirito costruttivo, con opportune qualificazioni delle posizioni

soggettive e congrui mezzi di tutela giurisdizionale.

In ogni caso, è necessario chiarire il riferimento, di diritto

internazionale o di

diritto costituzionale, che viene acquisito a fondamento delle diverse

situazioni

soggettive. Preliminarmente, occorre tuttavia fugare ogni dubbio sulla

possibilità

di un uso strumentale della normativa, non essendo sufficiente a tal fine la

qualificazione del diritto di asilo come diritto individuale, poichè è ben

possibile

una contestualità di più situazioni individuali con dimensioni anche molto

estese:

in tal caso si potrebbero però prevedere forme di accertamento più severe.

Quanto

al presupposto della carenza di condizioni effettive per l'esercizio delle

libertà

democratiche, si tratta di un requisito di incerta qualificazione con

graduazioni

molto estese, fino alla possibilità di comprendervi anche difficoltà di natura

economica. Nel ribadire che gli impegni derivanti dalle convenzioni

internazionali

devono essere compatibili con un'attuazione coerente delle prescrizioni

costituzionali, richiama l'attenzione sugli articoli 15 e 16 del testo, che

dovrebbero essere formulati in modo più circostanziato, in riferimento alle

situazioni soggettive.

Il senatore MAGGIORE osserva che la disposizione di diritto transitorio

contenuta nell'articolo 18, comma 2, del testo proposto dal relatore, esige un

chiarimento circa l'opportunità di escludere l'applicazione della nuova

normativa

anche alle situazioni pregresse, poichè si presume che la legge in corso di

approvazione avrà comunque complessivamente un effetto di maggiore favore per

gli interessati.

Il sottosegretario GIORGIANNI precisa che il Governo ha intrapreso l'iniziativa

legislativa in esame nella piena consapevolezza del contesto normativo e dello

stesso contesto economico internazionale, ove i fenomeni migratori

accompagnano e a volte si intersecano con i casi di fuga da situazioni di

persecuzione politica. In tale contesto, si è inserita anche la recente

giurisprudenza

concernente la qualificazione soggettiva delle situazioni in questione: in

proposito,

occorre chiarire tutte le implicazioni della fase procedimentale in cui

viene svolta

una valutazione preliminare sulla fondatezza delle domande individuali di

asilo, in

modo che si possano prevenire i rischi di abuso.

Osserva, inoltre, che l'articolo 15 affida ad apposite misure di competenza del

Ministro dell'interno la realizzazione di centri di accoglienza, in modo

che possa

essere assicurata la tutela del richiedente, ma anche necessarie forme di

controllo

temporaneo non lesive dei loro diritti. Egli si sofferma quindi

sull'articolo 2 del

testo proposto dal relatore, conforme agli impegni internazionali e alla

normativa

comunitaria, destinata a essere condotta nel cosiddetto primo pilastro

dell'Unione

europea: si tratta di misure conformi anche alla Costituzione, compatibili

con la

piena affermazione dei diritti di cui si tratta. Sulla disposizione

transitoria prevista

dall'articolo 18, comma 2, osserva che l'attività già svolta potrebbe essere

vanificata da un'applicazione indiscriminata della nuova normativa anche alle

situazioni pregresse; tuttavia si potrebbe inserire una disposizione di

adattamento,

ad esempio in base al principio della norma di maggiore favore. In merito

all'istituzione di appositi centri di accoglienza, essi sarebbero necessari per

assicurare una tutela sostanziale delle situazioni soggettive e anche

condizioni

minime di qualità del soggiorno in attesa delle decisioni. In ogni caso,

occorre

evitare qualsiasi confusione con il ricovero di espulsi per ragioni di ingresso

irregolare e clandestino, che determinerebbe anche improprie promiscuità.

Il senatore MAGGIORE interviene nuovamente sulla disposizione transitoria

contenuta nell'articolo 18, ritenendo opportuno conservare le attività di

accertamento già svolte, purchè siano compatibili con la nuova normativa.

Il senatore TABLADINI conferma le sue riserve sulla possibilità che la

normativa

in esame consenta a gruppi organizzati di immigrati di avvalersi della

normativa

sul diritto di asilo per un ingresso clandestino, in particolare nella fase

di esame

preliminare delle domande. Rivolge quindi un quesito specifico al relatore e al

rappresentante del Governo sulla condizione di quanti accedono alle frontiere e

inoltrano una domanda di asilo, fino alla decisione sulla domanda.

Il presidente VILLONE riassume le questioni sollevate nel corso della

discussione: a un'esigenza di chiarimento delle diverse situazioni

soggettive in

base a una fonte normativa internazionale o costituzionale posta a

fondamento di

essa, si è aggiunta una richiesta di chiarimento sulla disposizione transitoria

contenuta nell'articolo 18, che potrebbe essere risolta nei termini già

indicati. Tali

questioni potrebbero essere considerate senza particolari difficoltà, mentre il

problema posto dal senatore Tabladini circa il controllo delle persone che

richiedono asilo nel tempo necessario per la valutazione preliminare della

domanda appare più difficile da risolvere e richiede probabilmente una

riflessione

ulteriore.

Il RELATORE conviene sulla possibilità di individuare una soluzione idonea

circa

la disposizione transitoria prevista dall'articolo 18, ad esempio in base alla

clausola della normativa più favorevole. Quanto alle altre questioni

sollevate nel

corso della discussione, ricorda che il testo è stato elaborato in base

alla gran parte

degli emendamenti già presentati sul disegno di legge d'iniziativa del

Governo. In

particolare, egli ritiene che la questione relativa al controllo delle

persone che

inoltrano domanda di asilo, fino alla decisione di natura preliminare,

costituisce

un falso problema, poichè si tratterà inevitabilmente di persone non

interessate

all'immigrazione clandestina. Si potrebbe porre semmai una questione su casi

analoghi a quelli dei profughi curdi pervenuti da ultimo presso le coste

italiane,

laddove un certo numero di persone provenienti da situazioni critiche

richiedono

l'asilo in Italia, e intanto occorre fornire loro misure di accoglienza

straordinaria.

Tuttavia si tratta in tal caso di perfezionare la normativa sui centri di

accoglienza,

senza indulgere a ipotesi di sorveglianza che sarebbero incompatibili con

lo status

di rifugiato, protetto da convenzioni internazionali.

Il presidente VILLONE conferma che a suo avviso la questione sollevata dal

senatore Tabladini non è infondata e riguarda esclusivamente il caso previsto

dall'articolo 4, lettera a).

Il sottosegretario GIORGIANNI considera opportuna una riflessione ulteriore su

tale questione e si riserva in proposito di aggiornare la valutazione del

Governo,

anche in base agli emendamenti che saranno riferiti al testo del relatore.

Sul termine per gli emendamenti al testo del relatore, segue quindi una breve

discussione, nella quale intervengono i senatori MARCHETTI, ANDREOLLI e

PASTORE e il relatore GUERZONI.

Su proposta del PRESIDENTE, si conviene infine di fissare per le ore 14 di

lunedì 23 febbraio il termine per gli emendamenti al testo unificato

proposto dal

relatore.

Il seguito dell'esame congiunto è rinviato.

La seduta termina alle ore 13,15.