Date: 10:35 AM 4/7/98 +0200

From: Sergio Briguglio

Subject: legge immigrazione

Cari amici,

vi mando il testo di un documento preliminare, preparato da Ugo Melchionda

e Franco Pittau, che potrebbe fare da base per una proposta unitaria da

presentare al Governo in relazione al documento programmatico triennale (e,

in particolare, ai successivi decreti sui flussi). Non prendetelo come un

documento vicino alla sua forma finale. Vuole solo essere uno stimolo per

il raggiungimento in tempi brevi (non piu' di un paio di settimane) di una

forma finale. Qualche correzione l'ho gia' apportata io.

Dando seguito ad una proposta di Enrico Pugliese e di Adriana Buffardi,

suggerisco di lavorare anche alla stesura di un documento

sull'irregolarita' in Italia e sui provvedimenti necessari per uscirne (in

vista della relazione alle Camere, prevista per fine Giugno). A questo

scopo, dovremmo

a) individuare i parametri da misurare per ottenere una stima affidabile

del bacino di irregolarita' e della sua composizione (lavoratori

subordinati, autonomi e precari, familiari, studenti, irregolari "di

ritorno", etc.);

b) definire un questionario da sottoporre ad alcuni punti di osservazione

sul territorio (es.: centri Caritas, Comunita' di S. Egidio, sindacati,

enti locali);

c) analizzare i dati ed effettuare le stime;

d) approntare le proposte.

Il tutto dovrebbe trovare compimento nel giro di un mese, un mese e mezzo.

Resto, infine, in attesa di suggerimenti in relazione alla nota inviata

ieri sulle urgenze per il regolamento.

Cordiali saluti,

sergio briguglio

----------------

Legge n. 40/1998

Programmazione dei flussi e utilizzo delle quote annuali

(F.P. - U. M. 6/4/1998)

Programmazione dei flussi

La programmazione dei flussi triennali e delle quote annuali trova nella

legge 40/1998 una trattazione eccessivamente segmentata e dispersiva, non

priva di talune incongruenze testuali e temporali alle quali occorre porre

rimedio in fase di attuazione.

1. Il documento programmatico (art. 3) da emanare entro 90 gg, per

quanto riguarda la politica di immigrazione è chiamato a individuare ogni

tre anni i criteri generali dei flussi di ingresso nel territorio dello

Stato.

2. Sulla base di detti criteri uno o più decreti annuali (il termine

per la loro emanazione viene indicato, ma non è stabilita la data: è

posteriore al documento programmatico) definiranno le quote massime degli

stranieri da ammettere e entro queste quote dovranno essere rilasciati i

visti

· per lavoro subordinato (a tempo indeterminato o stagionale)

· per lavoro autonomo

· per inserimento nel mercato del lavoro (artt. 21, cc. 3 e 4).

Il decreto deve tener conto (art. 3, c. 4):

a) dei ricongiungimenti familiari e delle persone ammesse per misure

di protezione temporanee.
Il richiamo a queste due categorie è stato fatto

perché ciascuna di esse ha diritto a svolgere un'attività lavorativa.

b) Il decreto annuale deve altresì tener conto dell'andamento

dell'occupazione e della disoccupazione per qualifiche e mansioni come

anche del numero dei cittadini non appartenenti all'UE iscritti alle liste

di collocamento.

Le quote previste nel decreto annuale sono determinate anche per quanto

riguarda il lavoro autonomo o professionale.

L'ingresso per lavoro autonomo rientra nei limiti numerici del decreto

annuale (art. 24, c. 5) ed e' condizionato anche alla previa autorizzazione

dell'autorità competente in relazione all'attività da svolgere (art. 24

cc. 1 e 5). Il visto d'ingresso deve essere utilizzato entro 180 giorni dal

rilascio.

Gli stranieri soggiornanti e in possesso di laurea conseguita o legalmente

riconosciuta in Italia e degli specifici titoli abilitanti possono

iscriversi entro un anno agli ordini o collegi professionali secondo le

modalità previste dal Regolamento d'attuazione; successivamente, possono

farlo nell'ambito delle quote previste dal decreto annuale (art. 35)

Invece altri ingressi lavorativi, ma di carattere particolare, non

rientrano nelle quote del decreto annuale (art. 25).

Utilizzo delle quote fissate

La grande innovazione della legge consiste nel registrare all'estero le

richieste dei lavoratori disposti a lavorare in Italia e nel far

riferimento a questi lavoratori fino ad esaurimento delle quote annuali

(art.19., c.4, e art.21, c.4).

È prevista l'istituzione di una "anagrafe annuale" informatizzata delle

offerte e delle richieste di lavoro subordinato dei lavoratori stranieri

destinata a raccogliere tute le liste nazionali (art.21, c.4), oggetto del

regolamento di attuazione (art. 19, c. 4) da emanare antro 180 giorni.

L'utilizzo delle quote, fissate nei decreti annuali, può avvenire

attraverso una molteplicità di vie, tenendo conto delle liste di

prenotazione.

a) Stati legati all'Italia da accordi
Il decreto annuale, nell'ambito

delle quote di ingresso stabilite può disporre di assegnare quote in via

preferenziale a Stati di emigrazione con i quali siano stati conclusi

accordi per la regolamentazione dei flussi e le procedure di riammissione

(art. 19, c. 1) e l'istituzione e la gestione di apposite liste di

prenotazione nazionali dei lavoratori interessati (art. 19, c. 3).

b) Richieste nominative da parte di residenti in Italia
Le richieste

nominative possono riguardare uno straniero conosciuto direttamente o le

persone iscritte nelle liste, secondo criteri da definite nel regolamento

(art. 20, c.1) e, da parte degli uffici periferici del Ministero del Lavoro

vanno accolte nei rispetto dei limiti numerici, qualitativi e quantitativi

(art. 20, c. 3) con l'obbligo di utilizzare l'autorizzazione al lavoro

entro sei mesi.

c) Prestazioni di garanzia da parte di residenti in Italia
Le

prestazioni di garanzia per l'accesso al lavoro devono essere presentate

alla questura entro 60 giorni dal decreto annuale e, ricorrendo le

condizioni derivanti dalla garanzia, le autorizzazioni (da utilizzare entro

un anno) vengono concesse nell'ambito delle quote stabilite, secondo le

modalità indicate nel decreto annuale (art. 21, c. 1)
È prevista

l'emanazione di un decreto (a cura dei Ministeri della Solidarietà sociale,

dell'Interno e del Lavoro) per individuare chi può prestare garanzie,

nell'ambito di Regioni, Enti locali, associazioni professionali e

sindacali, enti e associazioni di volontariato operanti nel settore

dell'immigrazione da almeno tre anni: per enti e associazioni è prevista la

possibilità di realizzare un elenco (art. 21, c. 2).
Le modalità della

prestazione di garanzia e il numero massimo di garanzie che uno stesso

soggetto può prestare in un anno sono indicate nel Regolamento di

attuazione (art. 21, c. 3) e, di conseguenza, anche nel decreto annuale.

d) Ingresso per ricerca di lavoro
Trascorsi 60 giorni dalla pubblicazione

dei decreti annuali, al posto delle prestazioni di garanzie, si terrà conto

delle richieste dei lavoratori all'estero inserite nelle liste di

prenotazione, tenute dalle rappresentanze diplomatiche e consolari italiane

con graduatoria basata sull'anzianità di iscrizione (art. 21, c. 4). Questa

previsione fa concludere che le liste di prenotazione sono il punto di

forza del nuovo sistema.

e) Chiamata per lavoro stagionale
La richiesta di lavoratori

stagionali, in mancanza di conoscenza diretta dei lavoratori stranieri,

può attingere nelle liste di prenotazione (art. 22, c. 1).

Aspetti operativi

I problemi operativi più urgenti sono quelli temporali che rischiano di

condannare ad un lungo periodo di inattività:

· Bisogna innanzitutto aspettare l'emanazione del documento programmatico

· Bisogna aspettare l'emanazione del decreto annuale (sarebbe

opportuno preparare le due normative in contemporanea, anche se questo

secondo decreto viene emanato successivamente)

· L'utilizzo del quote stabilite

· in parte fa riferimento a Paesi legati da accordi (e questi accordi

devono essere ancora stipulati: si può solo auspicare che si tratti di

accordi flessibili e tempestivi pena la loro inutilità).

· in parte fa riferimento alla disponibilità di lavoratori accertata

nelle liste di prenotazione, che confluiscono in un'anagrafe annuale le cui

caratteristiche costituiranno oggetto del regolamenti di attuazione (metà

settembre)

· in parte fa riferimento alle prestazioni di garanzia o, comunque,

agli ingressi per inserimento nel mercato del lavoro (art.21, c.4), la cui

operatività è subordinata al regolamento di attuazione (metà settembre) e,

per il primo caso, all'emanazione di un decreto che individui i soggetti

ammessi a prestare la garanzia (decreto di cui non è fissato il termine)

· in parte fa riferimento alle richieste nominative , una meccanismo

di portata parziale, sperimentato in passato che tra l'altro, a meno che

transitoriamente, non continui a trovare applicazione la precedente

normativa, deve ritenersi inoperante in quanto l'autorizzazione è

subordinata alle quote stabilite dal decreto annuale

· in parte fa riferimento alla richiesta di lavoratori stagionali,

un meccanismo che, già sperimentato in passato, ma non secondo le

disposizioni innovative introdotte dalla legge 40/98, può subire anch'esso

dei contraccolpi operativi. Per giunta in quest'ipotesi, come in quella di

richiesta nominativa, ancora non si può attingere alle liste di

prenotazione.

È di tutta evidenza che la portata innovativa della legge rischia di

essere vanificata in questo primo anno di applicazione, con la conseguenza

che, a fronte di flussi inesistenti o esigui, aumenti l'area

dell'immigrazione sommersa che si voleva drasticamente

ridimensionare.
Inoltre come risaputo il primo anno di applicazione della

legge, oltre all'importanza concreta, assume una fortissima dimensione

simbolica che, in assenza di risultati concreti, ingenererà un

atteggiamento di sfiducia.
Pertanto bisognerà reclamizzare al massimo

quanto si sta facendo, secondo quali criteri e con quale strategia di

coinvolgimento, per portare a termine gli adempimenti previsti. Ciò

tuttavia potrà esercitare un'efficacia psicologica ma non oggettiva.
Il

governo del mercato del lavoro ha bisogno di interventi concreti per i

quali non si può attendare fino alla fine dell'anno: ciò significherebbe

che per il 1998 non verrebbero programmati i flussi.
È vero che delle

esigenze operative si doveva tener meglio contro nella fase legislativa,

ma comunque siano andate le cose, è indispensabile accertare se, senza

aspettare nella migliore delle ipotesi, due trimestri, sia possibile fin da

ora introdurre a livello operativo qualche elemento di dinamismo.

Aspetti statistici

Una premessa statistica può tornare utile alfine di determinare le quote

annuali.

Dal 1986 al 1998 la popolazione straniera si è quasi triplicata, passando

da 450.000 a 1.240.000 presenze. Mediamente l'aumento annuale è stato di

72.000 unità così ripartite: 83.000 nella seconda metà degli anni '80 e

68.000 negli anni '90. L'aumento è stato notevolmente più alto negli anni

delle tre regolarizzazioni, che hanno totalizzato ben 600.00 unità,

rispetto ad un aumento complessivo della popolazione immigrata di 790.00

unità.

Per quanto riguarda la programmazione dei flussi dei cittadini non

appartenenti all'Unione Europea è indispensabile riferire solo ad essi

l'aumento statistico intervenuto nel periodo 1986-1997. Erano 293.000 nel

1986 e sono divenuti 1.073.000 nel 1997 con un aumento complessivo di

780.00 unità (mentre i cittadini dell'Unione Europea sono aumentati solo di

10.000 unità) e una crescita media annua di 71.000 unità.

Tale cifra può essere per un verso ridimensionata di circa il 20% tenendo

conto della presenza di stranieri venuti nel nostro paese per brevi periodi

(salute, studio, turismo) o anche in maniera stabile, ma non finalizzata

all'inserimento nel mercato del lavoro (residenza elettiva, motivi

religiosi etc.), per l'altro verso aumentata della porzione che, per varie

ragioni, si trova oggi relegata in condizioni di irregolarita' (per un

ammontare complessivo di circa 200.000 unita').

Si giunge così, sulla base dell'esperienza di questi anni ad ipotizzare una

quota annua di ingressi tra le 70.000 e le 80.000 persone. Nel 1996,

l'ultimo anno per il quale si dispongono i dati, la programmazione dei

flussi ha coperto meno della metà del livello indicato: 14.000

ricongiungimenti familiari e 17.000 autorizzazioni dall'estero (in buona

parte per lavori stagionali) e neppure 1.000 richiedenti asilo. Sempre con

riferimento a tale anno sarebbe stato opportuno, per non alimentare le vie

illegali, prevedere l'ingresso di oltre 40.000 persone per la ricerca del

posto di lavoro. Non sembrano dimensioni quantitative abnormi non solo alla

luce di una serena riflessione statistica, ma anche per una opinione

pubblica debitamente informata.

Questo ordine di considerazioni potrebbe essere curato in maniera più

dettagliata qualora qualche esperto del settore venisse incaricato di

acquisire e studiare:

· ulteriori dati del Ministero sui permessi di soggiorno concessi ex

novo nel 1997 per tipo di permesso e durata

· i dati aggiornati degli archivi INPS

· dati più particolareggiati delle ispezioni aziendali del Ministero

del Lavoro per poterli poi confrontare con il mercato del lavoro

complessivo ripartito per settori e attuare così delle proiezioni.

· i dati desumibili dalle osservazioni (centri ascolto, mense, etc.)

delle presenze irregolari sul territorio.

Con la circostanza è anche opportuno sottolineare la necessità di

un'armonizzazione tra Ministero del Lavoro e Ministero dell'Interno per

quanto riguarda i permessi di soggiorno per motivi familiari. Per inciso va

aggiunto che nel determinare le quote bisogna tener conto che poco meno

della metà dei permessi riguardano minori che non accedono al mercato del

lavoro.

Aspetti politici

Anagrafe informatizzata

Uno degli aspetti più meritevoli di considerazione è la creazione e la

gestione di un'anagrafe informatizzata per la gestione delle liste di

prenotazione fatte pervenire dalle rappresentanze diplomatiche e consolari.

Tale archivio dovrà essere gestito a livello centrale, ma dovrà anche

essere collegato con le diramazioni periferiche del Ministero del Lavoro.

Il compito già dal solo punto informativo - organizzativo si presenta di

una certa complessità: basti pensare come i criterio dell'anzianità di

iscrizione possa essere vanificato dai ritardi nel far affluire

all'archivio centrale le liste di prenotazione.

La complessità aumenta se si tiene conto dei diversi fattori che possono

incidere sull'incontro tra domanda e offerta di lavoro: sesso, età

professione, paese di provenienza. trattandosi di programmazione triennale

dei flussi probabilmente diventa opportuno far valere per il triennio

l'anzianità di iscrizione con un aumento della complessità di gestione

dell'anagrafe. Si dovrà poi pensare alle posizioni da tenere in sospeso

(non sempre l'incontro tra domanda e offerta avviene immediatamente), alle

posizioni da cancellare (quando l'incontro si risolve positivamente), agli

aspetti statistici e così via.

Per questi motivi è indispensabile ipotizzare subito una somma per

finanziare il progetto, attingendo ai fondi messi a disposizione dalla

legge 40/98, coinvolgere una società di informatica seria ma non esosa, o,

preferibilmente, gli enti pubblici competenti, costituire all'interno del

Ministero un'équipe di sostegno e, poiché questo ancora non è sufficiente,

coinvolgere un esperto esterno che, assommando diverse competenze

(giuridica, informatica, statistica) è indispensabile in questa fase di

programmazione iniziale.

Questo impegno, ben impostato, permetterebbe una gestione innovativa e

dinamica delle previsioni della legge, sarebbe, intanto, auspicabile

acquisire delle relazioni sui Paesi che hanno basato la loro politica

migratoria sulle quote, per poterne prendere gli spunti più interessanti.

Accordi con Paesi esteri

Bisogna che le quote da assegnare in via preferenziale ai Paesi da

coinvolgere tramite accordi rientrino in una vera e propria strategia

triennale e non siano una somma di decisioni separate.

Quanto ai Paesi esteri da individuare tornano d'aiuto due criteri (che

spesso si sommano): la vicinanza geografica e la pressione migratoria.

In questi aspetti, qualora vengano messi a disposizione, i dati sui

respingimenti alla frontiera relativi al 1997, potra' essere approntata

una relazione che offra indicazioni utili ai fini delle decisioni.

Prestazioni di garanzia

La previsione della legge è un ibrido tra l'ipotesi iniziale di Governo (il

garante) e quanto richiesto dal mondo sociale (ingresso per la ricerca di

un posto di lavoro).

Non pare che enti locali, associazioni professionali e sindacali, enti e

associazioni di volontariato faranno a gara per prestare garanzia per il

maggior numero possibile di persone. Salvo progetti particolari, il loro

compito riguarda in prevalenza la tutela di chi è già presente. la

previsione va comunque approfondita, sentite le organizzazioni interessate.

Invece senz'altro possono essere fatte confluire nel sistema della

"garanzia" le catene familiari che hanno influito sui flussi determinatisi

in questi anni forse ancora di più dei trafficanti di manodopera (questi

aspetti meriterebbero di essere approfonditi in apposite indagini, come

peraltro la legge stessa prevede). Si può ipotizzare che un immigrato

residente in Italia abbia interesse a far venire un parente (non

"ricongiungibile", ad es.: il fratello) rimasto in patria, accogliendolo a

casa (abbattendo così i costi per vitto e alloggio) e facendo fronte (con

il denaro suo e del parente) ai costi dell'assicurazione sanitaria. Le

catene familiari, se non trovano uno sbocco, continueranno attraverso la

via "formale" del turismo o attraverso gli ingressi illegali. Se invece le

catene familiari vengono regolamentate (senza che siano imposti requisiti

troppo stringenti riguardo al reddito richiesto per la prestazione di

garanzia), possono diventare un fattore di crescita ordinata.

Si richiede comunque la definizione di criteri non solo per l'accettazione

delle offerte di garanzia (come già prevede la legge), ma anche per la

ripartizione delle quote ipotizzate tra le varie comunità nazionali sulla

base della loro consistenza e della pressione migratoria degli ultimi anni.

Senza questo sforzo di estremo realismo sussiste il pericolo che i flussi

continueranno per loro conto.

Ingresso per ricerca di lavoro

L'ingresso per inserimento nel mercato del lavoro, anche senza presenza di

un garante, a valle dei sessanta giorni riservati al diritto di prelazione

dei garanti, deve essere considerato comunque il meccanismo piu' realistico

di accesso regolare al mercato del lavoro. E' necessario che i requisiti

ulteriori per questo tipo di ingresso, che saranno fissati dal regolamento,

non restringano dannosamente questo canale (con l'introduzione, ad esempio,

di irrealistiche condizioni relative alla disponibilita' di mezzi di

sostentamento). Si deve tener presente che, in mancanza di tale meccanismo,

la quota esclusa tendera' a fluire per canali irregolari, dando luogo a

condizioni di inserimento illegali e comunque viziate da un maggior grado

di precarieta'.

Richieste nominative e lavoro stagionale

È indispensabile che questi due meccanismi non vengano bloccati nelle more

della messa a punto del nuovo sistema

Emersione dei lavoratori irregolari

Il mancato varo di una ulteriore regolarizzazione e la necessità di far

comunque emergere i lavoratori a tale data inseriti nel mondo del lavoro

hanno spinto il Governo al momento dell'approvazione definitiva al Senato

della legge 40/1998 a far proprio un ordine del giorno che lo impegna in

tal senso. Pertanto, nel fissare le norme per l'utilizzo elle quote annuali

è auspicabile che se ne tenga conto. In particolare, sarebbe estremamente

opportuno, nelle more della definizione di tutti gli strumenti per il

funzionamento "a regime" di una politica dei flussi, sperimentare i vari

meccanismi previsti dalla legge (richiesta di autorizzazione nominativa,

sponsorizzazione, ricerca di lavoro) a partire dalla popolazione

irregolarmente o precariamente presente.

Consultazioni

Non appena a livello governativo sarà disposto uno schema operativo,

diventa indispensabile attuare una consultazione delle strutture e degli

organismi interessati.