Date: 4:32 PM 6/10/98 +0200

From: Sergio Briguglio

Subject: legge immigrazione e ddl asilo

Cari amici,

vi mando il testo del documento sulla regolarizzazione prodotto da alcuni

incontri tra esponenti di CGIL, CISL, UIL, Comunita' di S.Egidio e Caritas

Roma. Il documento intende dare risposta alla sollecitazione, da parte di

Guelfi, di suggerimenti per la costruzione di un ventaglio di misure mirate

all'emersione di varie categorie. Tende ad avere un cartattere inclusivo

delle diverse proposte avanzate, piuttosto che a rappresentare una

piattaforma perfettamente concordata tra gli estensori. Vi faro' sapere,

comunque, in quale forma definitiva sara' presentato a Guelfi (o a

Napolitano) e con quale presentazione.

Mi preme sottolineare che questa iniziativa non contrasta con altre, che

personalmente condivido, di appello ad una sanatoria generalizzata. Ritengo

infatti che immaginare di avviare una politica di immigrazione con la

concomitante presenza di un esteso bacino di immigrati in posizione

irregolare sia privo di senso. Cosi', se qualcuno, alla lettura del

documento allegato, pone scandalizzato la domanda: "ma volete far passare

tutti????", e' segno che lo ha letto con attenzione e merita quindi una

certa stima.

Mi aspetto che una certa ostilita' queste proposte possano trovare in

alcuni interlocutori tradizionalmente ostili ai fenomeni migratori (o per

tendenza politica, o perche' ne colgono, per mandato, solo gli aspetti

patologici). Da quanti invece operano nel campo dell'immigrazione in difesa

dei cittadini stranieri (associazioni, sindacati, operatori sociali,

partiti, etc.) attendo sostegno a queste proposte (e, se necessario, il

loro superamento con altre piu' illuminate). In caso contrario, suggerirei

di cambiare campo di azione: il passaggio tra i supporters di una delle

campagne di Marina Ripa di Meana provocherebbe una benefica impennata nei

Quozienti Intelligenza medi di entrambi i settori.

Ieri sera ha avuto luogo un incontro con Calvisi e Guerzoni (DS) sul ddl

asilo e, in particolare, su possibili riformulazioni dell'articolo 7

(pre-esame del provvedimento). Erano presenti rappresentanti di CIR, ACNUR,

ICS, Caritas, Migrantes, ARCI, Senzaconfine, CGIL. Sono stati prospettati,

da parte del Sen. Guerzoni (Relatore sul ddl) alcuni miglioramenti del

testo. Di rilievo particolare sembra l'affermazione del principio in base

al quale la domanda di asilo viene comunque esaminata dalla Commissione (e

non si blocca quindi al pre-esame, con conseguente respingimento del

richiedente) qualora lo straniero rischi di essere rinviato in un Paese nel

quale la sua vita sara' in pericolo.

E' stato fatto osservare a Guerzoni e a Calvisi come si rendano comunque

necessari almeno i seguenti perfezionamenti del testo:

1) Il pre-esame non deve comportare un'analisi di merito della domanda (con

la valutazione della credibilita' e della verosimiglianza delle ragioni

addotte, ne' della eventuale volonta' di sottrarsi ad un provvedimento di

espulsione), ma solo su questioni "oggettive", quali la assoluta mancanza

di relazione tra le motivazioni addotte a sostegno della domanda e quelle

che consentono, in base alla legge, la concessione dell'asilo.

2) Il rischio di rinvio verso un paese nel quale lo straniero possa subire

persecuzione - rinvio vietato anche dall'art. 17 della legge 40/98

sull'immigrazione - deve costituire una condizione sufficiente per l'invio

della domanda alla Commissione (con "aggiramento" del pre-esame) in tutti i

casi - anche, cioe', quando sussista una delle condizioni di non

ammissibilita' (nella formulazione attuale del testo unificato solo una di

tali condizioni risulta contemplata a tal fine; vanno preservati, ad

esempio, anche i casi in cui la condizione di non ammissibilita' sia

rappresentata da una condanna penale).

3) Lo straniero deve avere la possibilita' concreta di appellarsi a questa

forma di tutela (prima, ovviamente, di essere respinto o comunque

allontanato dal territorio dello Stato). Questa previsione puo' essere

realizzata in varie forme: ricorso al pretore (ovvero giudizio di merito

del pretore in sede di convalida dei provvedimentio restrittivi adottati in

fase di pre-esame), appello diretto alla Commissione (il pre-esame e'

svolto invece da un funzionario di prefettura), attivazione della

Commissione da parte del delegato ACNUR (o di un suo delegato), che

agirebbe come una sorta di difensore civico, etc.

Di fronte a queste e ad altre osservazioni, viene, da parte parlamentare,

l'invito a fare pressione sul Governo; da parte del Governo (oggi, durante

un convegno organizzato dal CIR, Napolitano), l'invito a fare pressione sul

Parlamento... Credo che valga la pena di redigere un documento preciso in

materia e fare pressioni su entrambi, simultaneamente.

Cordiali saluti

sergio briguglio

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(10/6/1998)

NOTA SU POSSIBILI MISURE PER L'EMERSIONE DALL'IRREGOLARITA'

Categorie

L'emersione del bacino di irregolarita' e' un requisito indispensabile per

avviare in modo equilibrato quella politica di immigrazione che nella nuova

normativa puo' trovare fondamento. Qualora non si voglia, a questo scopo,

ricorrere ad un provvedimento di sanatoria generalizzata, e' possibile

comunque individuare diverse categorie di stranieri in posizione irregolare

dei quali e' certamente opportuno favorire l'emersione, alla luce delle

condizioni di sostanziale inserimento, ovvero del carattere "forzato" della

loro irregolarita' (dovuto cioe' ai limiti della precedente normativa e/o

dell'applicazione che ne e' stata data). Oltre ai familiari di rifugiato e

ai genitori di minori italiani, per i quali e' la legge stessa a disporre

il rilascio di un permesso di soggiorno, a dispetto della posizione

originariamente irregolare (art. 28, comma 1, lettere c e d

rispettivamente), e agli stranieri che possano ottenere un permesso per

motivi di protezione sociale ai sensi dell'art. 16, meritano considerazione

le seguenti categorie:

1) Gli stranieri "irregolari" che, pur non avendo attualmente un permesso

di soggiorno in corso di validita', ne siano stati titolari o abbiano fatto

comunque regolare ingresso in Italia (in possesso di visto o in regime di

esenzione dal visto stesso). Rientrano in questa categoria, tra gli altri,

quegli immigrati la cui domanda di rilascio o di rinnovo del permesso sia

stata rigettata o che abbiano subito la revoca del permesso per

irregolarita' sanabili, ovvero per un motivo che, sulla base delle

disposizioni vigenti, non e' piu' previsto tra le cause ostative al

rilascio o al rinnovo del permesso, o tra le ragioni di revoca. La

regolarizzazione di tale categoria appare in linea con lo spirito del

disposto dell'art. 5, comma 5, che fa salvo, ai fini del rilascio e del

rinnovo del permesso, il caso di irregolarita' amministrative sanabili e

quello in cui siano sopraggiunti nuovi elementi che del permesso consentano

il rilascio. E' opportuno che, per tali soggetti, il precedente periodo di

presenza regolare venga cumulato con il nuovo ai fini dell'applicazione

delle disposizioni favorevoli previste dalla legge (es.: art. 7, legge

40/1998).

2) Gli stranieri non espellibili (minori, donna in gravidanza, donna che

abbia partorito di recente, familiare convivente di cittadino italiano,

persona a rischio di persecuzione nell'eventuale paese di destinazione).

Allo straniero dovrebbe essere rilasciato il permesso di soggiorno per

motivi familiari o affidamento o attesa adozione (minori), per motivi di

cura (donna in gravidanza o che abbia partorito di recente), per motivi

familiari (familiare di italiano), per richiesta di asilo o motivi

umanitari (persona a rischio di persecuzione). In tutti i casi dovrebbero

essere transitoriamente consentiti ai titolari di tali permessi lo

svolgimento di attivita' di lavoro o di studio, e la conversione del

permesso in qualunque altro permesso (lavoro subordinato, lavoro autonomo,

studio, famiglia, etc.) per il quale vengano maturati i requisiti.

3) I genitori (anche naturali) di minori stranieri comunque presenti in

Italia. Gia' l'art. 29 della legge consente che il Tribunale per i

minorenni disponga il rilascio di un permesso di soggiorno nei casi in cui

questo serva a tutelare lo sviluppo psicofisico del minore, e l'art. 27,

comma 6, prevede la possibilita' di ingresso del genitore naturale del

minore regolarmente soggiornante in Italia. Si tratterebbe di generalizzare

queste misure e di estenderle al caso di tutore e di affidatario del

minore. Allo straniero dovrebbe essere rilasciato un permesso di soggiorno

per lavoro subordinato o autonomo.

4) Gli stranieri che un datore di lavoro dichiari di essere disposto ad

assumere. In tali casi dovrebbe essere rilasciato un ordinario permesso di

soggiorno per lavoro subordinato. E' da notare che il comma 1 dell'art. 20

disciplina l'assunzione del lavoratore straniero residente all'estero, non

escludendo che tale lavoratore possa trovarsi gia' in Italia.

5) Gli stranieri per i quali emerga, in seguito a ispezioni e/o a

dichiarazione dell'interessato, l'esistenza di un rapporto di lavoro

subordinato in corso. In caso di dichiarazione da parte dello straniero, il

permesso di soggiorno per lavoro subordinato dovrebbe essere rilasciato

all'atto della dichiarazione stessa (eventualmente supportata da

predeterminati elementi di riscontro), salve la possibilita' di revoca e le

eventuali conseguenze sul piano penale nei casi in cui la dichiarazione si

riveli, in seguito ad accertamenti, falsa. Dovrebbe anche essere disposta

la non punibilita' del datore di lavoro che, a fronte dell'ispezione o

della contestazione, si dichiari disposto a procedere all'assunzione

regolare.

6) Gli stranieri che dichiarino, congiuntamente con il datore (o i datori)

di lavoro, di aver stipulato, in passato, rapporti di lavoro subordinato,

per un periodo di tempo complessivamente non inferiore ad un limite

prefissato. Tanto i lavoratori, quanto i datori di lavoro dovrebbero

beneficiare di sconti e/o rateizzazioni in relazione ai versamenti dovuti,

e della non punibilita' in relazione ai rapporti di lavoro stipulati. Al

lavoratore straniero dovrebbe essere rilasciato un permesso di soggiorno

per lavoro subordinato.

7) Gli stranieri che, entro un termine predeterminato, forniscano prova

dell'iscrizione, in qualita' di soci, a cooperative, unitamente alla

dichiarazione di impegno di queste a richiedere e retribuire al socio

prestazioni lavorative in forma continuativa per un reddito comunque non

inferiore a quello previsto per l'assegno sociale e per una durata minima

prefissata. In tal caso dovrebbe essere rilasciato un permesso di soggiorno

per lavoro subordinato o autonomo.

8) Gli immigrati che forniscano prova di aver dato avvio alle procedure

necessarie per lo svolgimento di una attivita' lavorativa in forma

autonoma. Data la necessita' di evitare che la mancanza di regolare

permesso di soggiorno ostacoli l'adempimento delle procedure richieste per

lo svolgimento dell'attivita' (la condizione di reciprocita', ad esempio,

non si applica, a rigore, solo in caso di straniero regolarmente

soggiornante), e' opportuno che al cittadino straniero sia rilasciato

direttamente un permesso per lavoro autonomo della durata di un anno

(piuttosto che una semplice ricevuta). Il permesso dovrebbe poi essere

rinnovato (con durata di due anni), alla scadenza, a condizione che

risultino avviate le procedure previste per lo svolgimento dell'attivita'

lavorativa (apertura della partita IVA, ove richiesta, iscrizione ad albi o

registri, iscrizione ai corsi di qualificazione professionale, etc.),

ovvero quando lo straniero dimostri di essere in grado di provvedere con

mezzi leciti al proprio sostentamento (il permesso per lavoro autonomo

puo', ai sensi del comma 1 dell'art. 6, essere utilizzato anche per

iscriversi nelle liste di collocamento e stipulare rapporti di lavoro

subordinato).

9) Gli stranieri che abbiano dato vita di fatto al ricongiungimento

familiare con cittadino straniero regolarmente soggiornante o che possa

regolarizzare la propria posizione in base ai provvedimenti che verranno

adottati. Allo straniero dovrebbe essere rilasciato un permesso per motivi

familiari (art. 28). Nel rispetto delle indicazioni date dall'ordine del

giorno del Senato accolto dal Governo in sede di approvazione della legge,

tale misura dovrebbe essere estesa ai familiari conviventi, anche quando

non rientrino strettamente nelle categorie per le quali si puo' procedere a

ricongiungimento (e' il caso, ad esempio, di fratelli o figli maggiorenni).

Qualora si volesse evitare, in questi casi, il rilascio improprio di un

permesso di soggiorno per motivi familiari, si potrebbe procedere al

rilascio di un permesso per inserimento nel mercato del lavoro della durata

di un anno (art. 21), convertibile in qualunque permesso (lavoro

subordinato, lavoro autonomo, studio, famiglia, etc.) per il quale il

titolare maturi i requisiti. Nei casi in cui, al momento della

presentazione della domanda, lo straniero non sia in possesso della

certificazione necessaria attestante il vincolo familiare, dovrebbe essere

contemplata la possibilita' di autocertificazione (eventualmente suffragata

da documentazione comprovante la richiesta di certificazione presentata

all'autorita' consolare del Paese di appartenenza dello straniero). Si

dovrebbe inoltre prescindere dal requisito di convivenza di genitore e

figlio minore per non escludere dai benefici del provvedimento le

situazioni relative a genitori alloggiati presso il datore di lavoro e

costretti ad affidare il figlio minore ad un istituto.

10) Gli stranieri per i quali un cittadino italiano o straniero

regolarmente soggiornante, ovvero un ente o un'associazione di rilievo

nazionale prestino garanzia di sostentamento, alloggio e copertura

assicurativa (art. 21). E' necessario, allo scopo di favorire l'emersione

di quei cittadini stranieri che gia' comunque godono di un sufficiente

inserimento, evitare, nell'ambito di una misura di carattere transitorio

quale quella qui ipotizzata, l'imposizione di requisiti troppo stringenti -

in particolare rispetto alle capacita' di reddito - per la prestazione di

garanzia da parte di privati (laddove requisiti piu' restrittivi possono

essere previsti in relazione alla prestazione di garanzia da parte di

associazioni). Allo straniero dovrebbe essere rilasciato un permesso di

soggiorno per inserimento nel mercato del lavoro (art. 21), della durata di

un anno, convertibile in qualunque permesso (lavoro subordinato, lavoro

autonomo, studio, famiglia, etc.) per il quale il titolare maturi i

requisiti.

11) Gli stranieri che si iscrivano a corsi di scuola superiore, corsi di

formazione professionale o corsi universitari. Allo scopo di evitare che la

mancanza di regolare permesso di soggiorno ostacoli l'adempimento delle

procedure richieste per l'iscrizione ai corsi di studio (la possibilita' di

iscrizione ai corsi universitari, ad esempio, e' di per se' garantita, ai

sensi del comma 5 dell'art. 37, ai soli stranieri regolarmente

soggiornanti), e' opportuno che allo straniero sia rilasciato un permesso

di soggiorno per motivi di studio della durata di un anno. In via

transitoria, si potrebbe prevedere che un simile permesso, benche'

utilizzabile per svolgimento di attivita' lavorativa (indispensabile, in

molti casi, all'ottenimento di mezzi di sostentamento leciti), non sia

convertibile, per il primo anno, in permesso di soggiorno per lavoro.

12) Gli stranieri ai quali sia stato rifiutato il riconoscimento dello

status di rifugiato, e quelli per i quali sia scaduto, senza che sia stata

ottenuta la conversione, il permesso di soggiorno per motivi umanitari. In

mancanza di requisiti per il rilascio di un permesso piu' stabile, a tali

stranieri potrebbe essere rilasciato un permesso di soggiorno per

inserimento nel mercato del lavoro (art. 21), della durata di un anno,

convertibile in qualunque permesso (lavoro subordinato, lavoro autonomo,

studio, famiglia, etc.) per il quale il titolare maturi i requisiti.

13) Gli stranieri che, non rientrando in alcuna delle precedenti categorie,

aspirino a inserirsi in attivita' di lavoro subordinato. In tali casi

potrebbe essere rilasciato un permesso di soggiorno per inserimento nel

mercato del lavoro (art. 21) della durata di un anno, convertibile in

qualunque permesso (lavoro subordinato, lavoro autonomo, studio, famiglia,

etc.) per il quale il titolare maturi i requisiti, ovvero un permesso per

lavoro stagionale (art. 22), della durata di nove mesi.

Criteri di applicazione

L'eclusione dai benefici della regolarizzazione dovrebbe essere limitata

agli stranieri pericolosi per l'ordine pubblico o la sicurezza dello Stato

(espellibili ai sensi del comma 1 dell'art. 11), e agli stranieri per i

quali debba applicarsi l'espulsione a titolo di misura di sicurezza ai

sensi dell'art. 13.

Dovrebbero invece essere cancellati gli effetti (provvedimenti di

espulsione pendenti e relative segnalazioni al SIS) delle violazioni

pregresse delle norme relative a ingresso e soggiorno, in linea con la

raccomandazione contenuta nell'Ordine del giorno n. 100, approvato dal

Senato.

Clausola di salvaguardia

Le misure di regolarizzazione dovrebbero prevedere una clausola di

salvaguardia che consenta agli stranieri in possesso di un regolare

permesso di soggiorno di durata non inferiore a un anno, o per il quale sia

comunque prevista la possibilita' di rinnovo, di ottenerne la conversione

in altro permesso, entro i limiti di tempo previsti per la

regolarizzazione, a condizioni non piu' restrittive di quelle previste per

il rilascio di tale permesso agli stranieri irregolarmente presenti.

Strumenti possibili

Benche' il ricorso allo strumento del decreto delegato (ai sensi dell'art.

47 della legge 40/98) appaia sostanzialmente privo di controindicazioni, e'

possibile ipotizzare l'adozione di strumenti di tipo puramente

amministrativo, quali la circolare o la direttiva. Esistono diversi

precedenti di rilievo, che mostrano come tali strumenti siano stati

utilizzati per consentire il rilascio di permessi di soggiorno a cittadini

stranieri non altrimenti autorizzati a soggiornare in Italia:

a) la Circolare n.19/91 del Ministero dell'interno del 14 Marzo 1991,

relativa ai cittadini albanesi entrati irregolarmente in Italia nel marzo

1991, nella quale si autorizzano i Questori a rilasciare un permesso di

soggiorno provvisorio, recante dicitura "in attesa di determinazioni

ministeriali", nei casi in cui non sia stata avanzata richiesta di asilo

politico.

b) la Circolare del Ministero dell'interno del 15 Aprile 1991, ancora a

riguardo dei profughi albanesi, con la quale, preso atto che "soprattutto

nell'Italia Settentrionale (...) si sono registrate offerte di lavoro ai

cittadini albanesi insediati (...) sul territorio nazionale", osservato che

la "posizione giuridica degli stessi albanesi non consente lo svolgimento

di attivita' lavorative nel nostro Paese" e affermato che, per evitare il

rischio che sorgano "problemi per l'ordine pubblico (...) e per aderire a

premure che pervengono da piu' parti, si e' ravvisata l'opportunita' di

garantire temporaneamente l'inserimento dei citati cittadini albanesi nel

tessuto lavorativo, in deroga alla normativa vigente", si invitano i

Prefetti ad adottare "un provvedimento di urgenza - ai sensi dell'art.2 del

T.U.L.P.S. approvato con R.D. 18-6-1931, n.773 e dell'art.19 del T.U.L.C.P.

approvato con R.D. 3-3-1934, n.383 - che consenta ai predetti albanesi il

permesso temporaneo di soggiorno nel territorio nazionale anche per motivi

di lavoro, ai fini della successiva iscrizione degli stessi nelle liste di

collocamento".

c) la Circolare del Ministero dell'interno del 28 Settembre 1991 con cui si

dispone il rilascio di un permesso di soggiorno "per motivi umanitari"

della durata di tre mesi, rinnovabile, ai rifugiati di fatto provenienti

dalle Repubbliche della ex-Jugoslavia.

d) la Direttiva del 28 Novembre 1997, relativa ai profughi albanesi, con la

quale si dispone il rilascio di un permesso di soggiorno a quanti possano

essere oggetto di assunzione da parte di un datore di lavoro.

Inoltre, per particolari categorie, il disposto della legge 40 non

prescrive, a rigore, tra le condizioni del rilascio del permesso l'ingresso

con visto corrispondente (e' quindi consentito, in linea di principio, il

rilascio di un permesso di soggiorno anche allo straniero gia' presente in

Italia). E' il caso dei permessi di soggiorno per lavoro subordinato (art.

20), per lavoro stagionale (art. 22), per lavoro autonomo (art. 24). Per

altre categorie (minori, familiari di italiani, donne incinte o che abbiano

partorito di recente, persone a rischio di persecuzione), poi, vale, sulla

base dell'art. 17 della stessa legge, un divieto di espulsione, sebbene non

sia stabilito esplicitamente il rilascio di un permesso di soggiorno. In

tali casi, per via regolamentare (o anche con semplice circolare, come

fatto con la circolare del Ministero dell'interno del 20 Marzo 1998) si

puo' dare completamento alla norma, disponendo appunto tale rilascio.