Date: 4:26 PM 7/9/98 +0200
From: Sergio Briguglio
Subject: ddl asilo
Cari amici,
Christopher Hein mi fa sapere che il tempo
utile per la presentazione degli
emendamenti al ddl asilo per l'Aula del Senato
scade martedi' prossimo alle
ore 12. Abbiamo discusso un po' sulle cose che
e' sperabile trovino ascolto
in questa fase e su quelle che e' opportuno
rinviare all'esame della
Camera. Probabilmente ulteriori pressioni
riguardo all'art.7 (pre-esame
della domanda) non porterebbero a gran che,
con un relatore capace di dare
parere sfavorevole ai suoi stessi
emendamenti...
Chris comunque si impegna a farci avere le
proposte di emendamento entro
questo fine settimana. Opinioni in materia
sono benvenute, ma temo che non
si riesca a fare - dati i tempi ristretti -
una riunione per prendere
decisioni comuni.
Vi mando una nota preparata dal CIR a valle di
una prima lettura del testo
(o della sua ricostruzione artigianale: il
testo ufficiale non e' ancora
disponibile).
Cordiali saluti
sergio briguglio
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Oggetto: Approvazione in Commissione Senato
del Disegno di Legge sul
Diritto di Asilo
Ieri
7 luglio, la Commissione Affari Costituzionali del Senato ha
approvato l’intero testo del Disegno di Legge
sul Diritto di Asilo e la
Protezione Umanitaria.
Si è concluso così un percorso iniziato nel
settembre dello scorso anno
presso la Commissione, percorso che ha visto
numerose ed importanti
modifiche al testo originario proposto dal
Governo nel maggio 1997.
Effettivamente l’ultima fase del dibattito non
si è basata sul Disegno di
Legge, bensì sul Testo Unificato (T.U.)
elaborato dal relatore, il Senatore
Guerzoni in data 10.2.1998.
Il dibattito ha subito una lunga pausa (da
marzo fino all’inizio di giugno)
a causa di incertezze in campo governativo e
parlamentare sul concetto del
pre-esame (Art. 7). Su questo tema il Governo
aveva poi elaborato un nuovo
testo (emendamento 7.100), il quale, poi è
stato ulteriormente emendato
dalla Commissione nella seduta del 25.6.1998.
Ad
una primissima valutazione del testo complessivo che adesso
viene inviato all’aula del Senato, vorremmo
sottolineare che numerosi
emendamenti proposti dal CIR e/o da altre
Associazioni sono stati accolti e
approvati comportando certamente in un netto
miglioramento del testo
attuale rispetto al Disegno di Legge
originario e al T.U.
Particolarmente importante ci sembra la
soppressione della ricevibilità
della domanda d’asilo per la quale era
conferita esclusiva competenza alle
Autorità di Frontiera (Art. 6 DDL).
Sempre per quanto riguarda la fase preliminare
alla procedura ordinaria ci
sembra rilevante alla procedura ordinaria ci sembra rilevante che l’ACNUR
e/o altri Enti di Tutela devono essere
avvertiti all’inizio del pre-esame.
Finalmente si è fatta una distinzione fra il
pre-esame alla frontiera e
presso le Questure per i richiedenti già
presenti sul territorio. Anche
l’estensione dell’assistenza per i richiedenti
nella fase giurisdizionale è
di grande rilevanza.
Infine la previsione del rilascio di carta di
soggiorno allo straniero
“temporaneamente impedito a rimpatriare” (Art.
10, tuttora una formulazione
molto infelice per l’asilo umanitario), dopo 5
anni di soggiorno, è un
notevole passo avanti in favore dei
richiedenti con lo “status b”.
Su
alcuni punti elementari, invece, la Commissione ed il Governo
non hanno accolto le proposte in questa fase
del dibattito parlamentare. Si
tratta principalmente della esagerata
limitazione al concetto
costituzionale di asilo (Art. 2b), nonché
delle garanzie in fase di
pre-esame.
I dettagli risultano dall’allegata nota sui
singoli articoli.
Saremmo
molto grati di ricevere urgentemente i Vostri commenti,
anche per poter decidere come meglio procedere
nella fase di discussione in
Aula, in questa opera di miglioramento della
prima legislazione italiana
sul diritto di asilo.
Con
i migliori saluti.
Dott.
Christopher Hein
Direttore
N.b. Chi non fosse in possesso del T.U. potrà
rivolgersi a Linda Sette
presso il CIR.
Art.1
(Principi generali)
La formulazione dell'articolo, come formulato
nel Testo unificato, è
rimasta invariata.
Art.2
(Titolari del diritto d'asilo)
La principale critica mossa al presente
articolo, così come riformulato nel
Testo Unificato, riguardava la fattispecie del
cd. "asilo costituzionale",
inserita nella lettera b) del comma 1.
Infatti, la fattispecie disciplinata
dal T.U. appare più restrittiva di quella
costituzionale, in quanto
richiede che all'impedimento nell'esercizio
delle libertà democratiche si
accompagni anche il pericolo di vita. Ci
troviamo così di fronte alla
previsione di una condizione aggiuntiva,
costituzionalmente non prevista,
che lascia spazio a dubbi sulla
costituzionalità della stessa disposizione.
Gli emendamenti 2.7 e 2.7-bis che miravano ad
eliminare tale incongruenza,
prevedendo il pericolo di vita come condizione
alternativa all'impedimento
nell'esercizio delle libertà democratiche,
sono stati dichiarati decaduti
per assenza in Commissione del proponente. E',
invece, stato accolto
l'emendamento 2.5 (nuovo testo) che pur
lasciando il pericolo di vita quale
condizione aggiuntiva, lo estende anche ai
familiari del richiedente.
Art.3
(Commissione centrale per il riconoscimento
del diritto di asilo)
Al primo comma è stato inserito il riferimento
esplicito alla competenza
della Commissione centrale non solo in materia
di riconoscimento del
diritto di asilo, ma anche per quanto riguarda
la permanenza e la
cessazione dello stesso. Per quanto riguarda
la composizione della
Commissione centrale non sono stati accolti
gli emendamenti 3.6 e 3.16; la
composizione rimane pertanto praticamente
inalterata rispetto al passato,
se non per l'inserimento dell'esperto "di
chiara fama" di diritti umani.
Art.4
(presentazione della domanda di asilo)
Tra le modifiche di maggior rilievo proposte
in relazione al comma 1 del
presente articolo, c'era l'introduzione della
possibilità di presentare la
richiesta di asilo presso le rappresentanze
diplomatiche o consolari
italiane all'estero ovvero al comandante di
nave o aeromobile italiano.
Tuttavia, tutti i tentativi volti a far
approvare tale modifica sono fin
qui falliti.
Sono stati invece accolti gli emendamenti 4.16
e 4.23 con i quali si
introduce il diritto del richiedente asilo ad
ogni assistenza utile per una
corretta e completa presentazione della
domanda, il diritto di produrre o
indicare ogni documentazione utile e il
diritto di ottenere informazioni
sulla procedura di asilo e sui diritti connessi in una lingua a
lui
comprensibile.
Nota: Questo tipo di assistenza è affidato
dalla stessa disposizione alle
Organizzazioni non governative per la tutela
dei diritti civili e dei
diritti fondamentali tramite la previsione di
appositi progetti di
collaborazione con le amministrazioni
pubbliche interessate. Rimane
tuttavia da chiarire quale sarà la copertura
finanziaria di questa norma.
Art.5
(Minori non accompagnati richiedenti asilo)
Gli emendamenti presentati all'articolo, così
come riformulato nel testo
unificato, non sono di particolare rilievo.
Infatti, le disposizioni del
testo unificato già prevedono sufficienti
garanzie per la tutela dei minori
non accompagnati. In particolare la procedura
di asilo è stata resa più
celere attraverso l'introduzione di una sorta
di canale preferenziale.
Art.6
(Irricevibilità)
Come auspicato, nel T.U. la disposizione dell'art.6
è stata soppressa.
Art.7
(Pre-esame della domanda)
*Quanto si dirà qui di seguito sulle modifiche
apportate all'art.7 del T.U.
si riferisce al testo riformulato con
l'emendamento 7.100 presentato dal
Governo.
Nel nuovo testo presentato dal Governo si
prevede che il delegato della
Commissione centrale comunichi tempestivamente
l'inizio del pre-esame
all'ACNUR o all'organizzazione dallo stesso
indicata.
L'emendamento 7.100/18 volto a coinvolgere sempre un membro
della
Commissione centrale nella decisione di
inammissibilità è stato ritirato
dallo stesso proponente.
E' stato altresì ritirato l'emendamento
7.100/20 con il quale si chiedeva
di inserire alla fine delle ipotesi di
inammissibilità la clausola di
salvaguardia contro il pericolo di refoulement
prevista solo nell'ultimo
periodo dell'art.7, comma 4, lett.b), in modo
da poterla applicare in via
generale a tutte le ipotesi previste al comma
4.
Tuttavia, la mancata approvazione di questo
emendamento è stata compensata
dalla riformulazione ( Em. 7.100/A ) del comma
6 dell'art. 7.
Grazie all'approvazione dell'emendamento
7.100/17 è stata eliminata
l'incongruenza presente nel comma 7, dove con
riferimento all'esito
negativo del pre-esame, non si distingueva tra
provvedimento del
funzionario di frontiera da quello di
questura, prescrivendo in entrambe le
ipotesi il respingimento immediato alla
frontiera. Nella formulazione
attuale, invece, si prevede che il funzionario
di questura emani un decreto
di espulsione.
Tra le modifiche di maggior rilievo proposte e
non accolte c'è, infine, la
mancata approvazione dell'effetto sospensivo
della proposizione del ricorso
avverso il decreto di respingimento o di
espulsione pronunciato al termine
del pre-esame. Con l'emendamento 7.100/3 si
era proposto di sopprimere
tutto il primo periodo del comma 8, omettendo
così di dire alcunché
sull'effetto sospensivo. Tale emendamento però
non è stato accolto.
Nota: Si esprime preoccupazione per il fatto
che il ricorso contro la
decisione negativa del pre-esame continui a
non avere effetto sospensivo,
non salvaguardando adeguatamente il
richiedente asilo dal rischio di
refoulement. Tra l'altro, sia con riferimento
al comma 6 che al comma 8,
non è chiaro quale sia l'autorità che debba
valutare la sussistenza del
suddetto rischio. Anche per tale motivo il CIR
ha fortemente sostenuto
l'emendamento 7.100/20.
Art.8
(Esame della domanda di asilo)
Con l'approvazione dell'emendamento 8.2 è
stato riformulato il comma 3, che
garantisce una maggiore tutela del minore
durante la procedura di asilo
rafforzando il ruolo dell'esercente la potestà
genitoriale e tutoria nel
corso dell'intera procedura di riconoscimento
del diritto di asilo.
Rileva anche l'approvazione dell'emendamento
8.3. che conferisce anche al
delegato dell'ACNUR e alla persona che assiste
il richiedente in audizione
la facoltà di porre domande dirette.
Art.9
(Decisione sulla domanda)
L'emendamento 9.2 volto a fissare alla
Commissione centrale un termine
massimo per l'approfondimento dell'istruttoria
è stato riformulato ed
approvato nel senso che, ove si renda
necessario un approfondimento di
istruttoria, pur non prevedendosi un termine
massimo, esso debba sempre
essere motivato da parte della Commissione
centrale.
E' stato approvato anche l'emendamento 9.1 che
prevede per il richiedente
la possibilità di rimanere sul territorio
italiano in caso egli abbia
titolo a soggiornarvi per altri motivi,
nonostante la notifica del diniego
del riconoscimento dello status e
dell'intimazione a lasciare il territorio.
E' invece stato ritirato l'emendamento 9.3 che
prevedeva esplicitamente la
possibilità di un riesame ad iniziativa della
Commissione centrale su
indicazione dell'ACNUR, dell'interessato o di
chi lo assiste. Infatti, la I
Commissione ha ritenuto superfluo specificare
tale facoltà, dal momento che
ogni provvedimento amministrativo può essere
riconsiderato in base al
principio di autotutela.
Art.10
(Decisione di impossibilità temporanea al
rimpatrio)
E' stato approvato l'emendamento 10.13 in base
al quale, trascorsi 5 anni
dal rilascio di un permesso di soggiorno per
impossibilità temporanea al
rimpatrio, il titolare può ottenere la carta
di soggiorno e gode degli
stessi diritti previsti dall'art.16 e
beneficia delle misure previste
dall'art.17.
Particolarmente importante è l'approvazione
dell'emendamento 10.1 con il
quale si è eliminato il carattere eccezionale
del provvedimento con il
quale si dichiara la impossibilità temporanea
al rimpatrio.
Art. 11
(Ricorsi)
E' stato accolto l'emendamento volto a
conferire al TAR giurisdizione
esclusiva estesa al merito. La previsione è
confluita in un nuovo comma,
precisamente il comma 6-bis; di conseguenza è
stato eliminato il
riferimento alla competenza esclusiva
contenuto in fine al comma 1
dell'art.11 così come riformulato nel T.U.
Un altro importante emendamento (em. 11.4.)
che è stato accolto prevede
l'intimazione a lasciare il territorio entro
15 giorni, anziché "in via
immediata" in caso di rigetto del ricorso
presentato avverso il
provvedimento di diniego.
Art. 12
(Riconoscimento del diritto di asilo, permesso
di soggiorno e documento di
viaggio)
Non ci sono variazioni di rilievo rispetto al
testo riformulato nel T.U.
Art. 13
(Rinnovo del permesso di soggiorno e del
documento di viaggio)
Con l'approvazione dell'emendamento 13.3 si è
eliminata la verifica
periodica della permanenza del diritto di
asilo, prevedendo che essa venga
eseguita solo alla scadenza del primo permesso
di soggiorno per asilo.
Qualora la Commissione centrale si esprima in
senso favorevole il rifugiato
può richiedere il rilascio della carta di
soggiorno.
Nota: Perplessità sorgono riguardo al
carattere sostitutivo o aggiuntivo
della carta di soggiorno rispetto alla
titolarità del diritto di asilo. A
tal fine basterebbe indicare esplicitamente
nella carta di soggiorno tale
qualifica.
Inoltre dovrebbe essere chiarito che il
titolare della carta di soggiorno
non debba perdere tale titolo, qualora
intervenga una decisione di
estinzione del diritto di asilo da parte della
Commissione centrale.
Art.14
(Estinzione del diritto di asilo e revoca del
permesso di soggiorno)
Importante è che la I Commissione del Senato abbia
ritenuto di non
accogliere né l'emendamento 14.4 che voleva
eliminare il comma 5
(possibilità di ricorso contro il decreto che
dichiara la cessazione dello
status) né l'emendamento 14.5, volto a privare
il rifugiato del diritto al
lavoro e allo studio nel periodo di pendenza
del ricorso avverso il decreto
di cessazione dello status. Altrettanto dicasi
per la previsione esplicita
del diritto a soggiornare nel territorio dello
Stato ad altro titolo
qualora la cessazione dello status sia
verificata (em. 14.6 ).
Art.15
(Misure di carattere assistenziale in favore
del richiedente asilo)
Il testo dell'articolo è stato parzialmente
modificato rispetto al T.U.
inserendo la previsione della presentazione
della richiesta di asilo non
solo ai valichi di frontiera ma anche presso la questura.
Tra gli emendamenti presentati il più
importante resta quello (em. 15.2)
volto ad ottenere l'assistenza nei centri di
accoglienza anche "per il
periodo necessario per gli eventuali
procedimenti giurisdizionali". La
decisione in merito all'articolo era stata
rinviata in attesa che la
Commissione Bilancio esprimesse un parere in
merito alle modifiche proposte
(copertura finanziaria). Il parere è stato
dato in tempi rapidissimi ed ha
portato all'approvazione dell'emendamento 15.2
con il quale si chiedeva
l'estensione dell'assistenza in favore del
richiedente asilo ricorrente.
Art.16
(Diritti del rifugiato)
Tra gli emendamenti proposti al presente
articolo di particolare importanza
si rivela l'emendamento 16.2-bis che mira ad
inserire nel comma 4 la
previsione del collocamento obbligatorio in
favore dei titolari del diritto
di asilo. Purtroppo, per un errore, a tale
emendamento è stato dato lo
stesso
numero di un altro emendamento (l'emedamento16.2) che riguardava
questioni meramente terminologiche. La I
Commissione ha approvato
quest'ultimo emendamento, dimenticandosi di
discutere dell'emendamento
16.2-bis!! La questione del collocamento
obbligatorio è rimasta pertanto
irrisolta.
E' stato altresì approvato l'emendamento 16.5
con il quale si estende anche
allo "straniero al quale è riconosciuta
la protezione umanitaria" il
diritto al ricongiungimento familiare nei
medesimi casi e modi in cui è
consentito il ricongiungimento del cittadino
italiano con familiari
stranieri.
Nota: Il CIR si riserva di ripresentare la
questione del collocamento
obbligatorio in favore dei titolari del
diritto di asilo nel seguito
dell'iter parlamentare del disegno di legge in
esame.
Si fa inoltre notare come,
incomprensibilmente, nell'emendamento 16.5 si
utilizza nuovamente l'espressione
"protezione umanitaria" , eliminata dal
resto del testo normativo.
Art.17
(Misure di assistenza e di integrazione in
favore dei rifugiati)
E' stata mantenuta la norma (comma 4) che
equipara i rifugiati ai profughi
italiani per quanto riguarda la riserva di
alloggi di edilizia economica e
popolare (respinto l'em.17.1)
Non ha trovato invece accoglimento
l'emendamento 17.0.1 con il quale si
chiedeva l'istituzione di un apposito albo per
le associazioni e gli
organismi umanitari.
Art.18
(Disposizioni transitorie)
Le disposizioni dalla nuova Legge in materia
di asilo avranno valore
retroattivo nella misura in cui introducono
norme di favore (em. 18.1
accolto). La previsione è importante dal
momento che ci sono novità di
rilievo sia rispetto alla procedura di asilo
(cfr. in particolare gli:
art.8, art.9, art.10, art.11, art.17) sia
rispetto ai diritti del rifugiato.
Art.19
(Disposizioni finanziarie)
Il testo così come formulato nel T.U. è rimasto invariato.