Tribunale di Milano: Diritto dei lungo soggiornanti all’assegno INPS per i nuclei familiari numerosi in virtù della direttiva europea n. 109/2003
Il giudice del lavoro del Tribunale di Milano, con due ordinanze depositate il 16 luglio, ha riconosciuto a due cittadini stranieri di Paesi terzi non membri dell’UE, titolari del permesso di soggiorno CE per lungo soggiornanti, il diritto a percepire l’assegno INPS per i nuclei familiari numerosi con almeno tre figli minori, previsto dall’art. 65 della legge n. 448/98 e successive modifiche, con questo accogliendo il ricorso anti-discriminazione da loro presentato assieme ad ASGI e Associazione Avvocati per Niente Onlus contro il Comune di Milano e l’INPS che avevano rigettato l’istanza per mancanza del requisito di cittadinanza italiana o comunitaria.
Il giudice del lavoro di Milano ha così affermato la titolarità dei cittadini di Paesi terzi lungo soggiornanti in Italia del diritto a beneficiare dell’assegno INPS in virtù della clausola di parità di trattamento con i cittadini nazionali in materia di prestazioni sociali e di assistenza sociale contenuta nell’art. 11 c. 1 e 4 della direttiva europea n. 2003/109/CE. Il giudice del lavoro di Milano ha fatto presente che il legislatore italiano in sede di recepimento della direttiva n. 109/2003 non si è avvalso della deroga al principio di parità di trattamento prevista dalla direttiva europea con riferimento alle prestazioni sociali di natura ‘non essenziale’, né potrebbe intendersi che tale deroga possa fondarsi implicitamente sull’ambiguo inciso “salvo diversamente disposto” contenuto nell’art. 9 comma 12, lett. c) del d.lgs. n. 286/98, introdotto con il d.lgs. n. 3/2007 di recepimento della direttiva n. 109/2003/CE (Il lungo soggiornante può “usufruire delle prestazioni di assistenza sociale, di previdenza sociale…salvo che sia diversamente disposto e sempre che sia dimostrata l’effettiva residenza dello straniero sul territorio nazionale”). Secondo il giudice del lavoro di Milano, infatti, la normativa interna deve essere interpretata ermeneuticamente nel contesto complessivo della normativa comunitaria, nonchè dell’art. 14 della Convenzione europea dei diritti dell’Uomo, della Convenzione OIL n. 143/1975, e della Convenzione internazionale sui diritti del fanciullo. Il complesso di tali norme, di fonte comunitaria, europea ed internazionale evidenzia la pervasività del principio di parità di trattamento, con conseguente necessità di disapplicazione della norma interna incompatibile con quella comunitaria
Il giudice del lavoro, ha dunque condannato Comune di Milano e INPS a corrispondere ai ricorrenti l’assegno richiesto.
Un aspetto importante dell’ordinanza del Tribunale di Milano riguarda il riconoscimento da parte del giudice dell’esistenza di una discriminazione collettiva, che legittima l’intervento in causa dell’ASGI e dell’associazione Avvocati per Niente ONLUS. Questo in quanto, nonostante il principio del primato e diretta applicazione nell’ordinamento interno della norma sulla parità di trattamento a favore dei lungo soggiornanti contenuto nella direttiva europea n. 109/2003, tutte le comunicazioni ufficiali e le circolari dell’INPS, nonché i siti web e prospetti informativi del Comune di Milano e dell’INPS continuano a menzionare la cittadinanza italiana o comunitaria quale requisito e condizione per accedere al beneficio dell’assegno per i nuclei familiari numerosi.
Pertanto, il giudice del lavoro di Milano ha ordinato a Comune di Milano e INPS la rimozione degli effetti collettivi della discriminazione ovvero la cessazione di tale comportamento discriminatorio, mediante anche l’opportuna pubblicazione delle ordinanze sui rispettivi siti informatici e canali di comunicazione al pubblico.
Le ordinanze del Tribunale di Milano seguono ad analoga giurisprudenza maturata in seno ad altri tribunali italiani.
Il Tribunale di Gorizia, con sentenza del giudice del lavoro n. 63/2012 dd. 3 maggio 2012, ha rigettato il ricorso dell’INPS avverso il provvedimento cautelare che era stato adottato dal medesimo tribunale il 1 ottobre 2010 e con il quale era stato riconosciuto ad un cittadino del Kosovo, titolare del permesso di soggiorno CE per lungo soggiornanti, il diritto a percepire l’assegno INPS per i nuclei familiari numerosi con almeno tre figli minori, previsto dall’art. 65 della legge n. 448/98 e successive modifiche.
Nel rigettare il ricorso dell’INPS, il giudice di Gorizia ha confermato la titolarità dei cittadini di Paesi terzi lungo soggiornanti in Italia del diritto a beneficiare dell’assegno INPS in virtù della clausola di parità di trattamento con i cittadini nazionali in materia di prestazioni sociali e di assistenza sociale contenuta nell’art. 11 c. 1 e 4 della direttiva europea n. 2003/109/CE. Il giudice del lavoro di Gorizia ha fatto presente che il legislatore italiano in sede di recepimento della direttiva n. 109/2003 non ha provveduto ad escludere i lungo soggiornanti dal percepimento delle prestazioni sociali di natura ‘non essenziale’ (ed in ogni caso le prestazioni familiari non potrebbero ritenersi prestazioni non essenziali in ragione del considerando n. 13 alla direttiva) , né potrebbe ritenersi che l’assegno per i nuclei familiari numerosi non costituisca una prestazione di assistenza sociale, in quanto la ratio della prestazione medesima è quella di garantire un aiuto alle famiglie con almeno tre figli minori che si trovano in una condizione di disagio economico. Pertanto, secondo il giudice di Gorizia, il diritto dei lungo soggiornanti al percepimento della prestazione scaturisce dalla diretta ed immediata portata applicativa della norma di diritto dell’Unione europea, e dal suo primato sulla norma di diritto nazionale che prevede la clausola di esclusione dei cittadini di Paesi terzi non membri dell’Unione europea, con conseguente necessità di disapplicazione di quest’ultima a favore della norma europea. Il giudice del lavoro di Gorizia , rigettando il ricorso, aveva condannato l’INPS al pagamento delle spese legali.
Con una ordinanza del 5 dicembre 2011 il Tribunale di Padova, sez. lavoro, ha riconosciuto il diritto di un cittadino extracomunitario titolare di permesso di soggiorno per lungo soggiornanti UE ad ottenere, da parte del comune di residenza e dell’INPS, l’erogazione dell’assegno per il nucleo familiare numeroso (ex art. 65 L. 448/1998). Questo sempre in applicazione dell’art. 11 della Direttiva UE 2003/109/CE, così come recepita in Italia con il d.lgs. n. 3/2007, che ha novellato l’art. 9, comma 12, lett. c), T.U. Immigrazione.
Il Tribunale di Gorizia, in composizione collegiale, con l'ordinanza n. 506 depositata il 7 dicembre 2010, aveva respinto il reclamo inoltrato dall'INPS contro l'ordinanza dd. 01.10.2010, con la quale il giudice del lavoro di Gorizia aveva accertato il carattere discriminatorio del comportamento del Comune di Monfalcone e dell'INPS che avevano rifiutato ad un cittadino del Kosovo titolare del permesso di soggiorno CE per lungo soggiornanti l'accesso al beneficio sociale dell'assegno per i nuclei familiari numerosi (in proposito si veda alla pagina web: http://www.asgi.it/home_asgi.php?n=1317&l=it ).
Nonostante tale chiaro indirizzo giurisprudenziale da parte dei giudici di merito, il Ministero del Lavoro e l’INPS continuano a dare disposizioni ai Comuni e ai propri uffici periferici di negare il beneficio ai cittadini di Paesi terzi lungo soggiornanti, sostenendo che la normativa nazionale in vigore non lo consentirebbe ed ignorando il principio fondamentale per cui in caso di incompatibilità di una norma nazionale con una norma di diritto dell’Unione europea di diretta ed immediata applicazione, quest’ultima deve prevalere, con conseguente disapplicazione della prima da parte delle autorità anche amministrative, inclusi gli enti locali. Tale principio, inerente ai rapporti tra diritto comunitario e diritto nazionale, ha trovato riconoscimento fin dalla sentenza della Corte Costituzionale. n. 389/1989 ed in quelle successive (C.Cost. 2.02.1990 n. 64 e C.Cost. 18.04.1991, n. 168). Pertanto, appare contraria ai basilari principi di rispetto del rango del diritto comunitario nell’ordinamento interno la recente circolare/messaggio INPS dd. 16 maggio 2012, n. 8468, con la quale viene confermato l’orientamento finora seguito di escludere i cittadini di Paesi terzi lungo soggiornanti dal beneficio dell’assegno per i nuclei familiari numerosi. L’INPS cita anche un parere reso dal Ministero dell’Economia e delle Finanze in data 23 marzo 2012 fondato su considerazioni di vincoli di bilancio e di contenimento della spesa pubblica. Secondo tale parere, infatti, “un intervento normativo diretto ad estendere il beneficio ai cittadini extracomunitari lungo soggiornanti comporta nuovi o maggiori oneri in riferimento ai quali vanno individuati i necessari mezzi di copertura”.
A tale proposito, l’ASGI ricorda che le necessità di bilancio (che ovviamente possono rilevare nella determinazione complessiva degli interventi) non possono invece rilevare al fine di limitare i diritti fondamentali collegati a previsioni del diritto dell’Unione europea come appunto il diritto alla parità di trattamento con i cittadini nazionali a favore dei lungo soggiornanti di cui alla direttiva n. 109/2003.
La CGE si è pronunciata sul punto in materia di discriminazione di genere : “D’altronde, ammettere che considerazioni di bilancio possano giustificare una differenza di trattamento tra uomini e donne, la quale, in loro mancanza, costituirebbe una discriminazione indiretta basata sul sesso, comporterebbe che l’applicazione e la portata di una norma tanto fondamentale del diritto comunitario quale quella della parità tra uomini e donne possano variare, nel tempo e nello spazio, a seconda dello stato delle finanze pubbliche degli Stati membri” (CGE, Helga Kutz-Bauer c. F.H. Hamburg, causa C- 187/00, sentenza 20.03.2003).
Negli stessi termini si è espressa anche la Corte europea dei diritti dell’Uomo di Strasburgo : la disparità di trattamento fondata (direttamente o indirettamente) sulla nazionalità nell’accesso a prestazioni di welfare può essere giustificata solo da “ragioni molto forti” e tra esse non possono ricomprendersi le ragioni di bilancio o contenimento della spesa pubblica; in mancanza di dette ragioni molto forti si è in presenza di una discriminazione vietata dall’art 14 CEDU in relazione all’art. 1 del Protocollo n. 1 addizionale alla CEDU. Così non sono state ritenute giustificabili dalla necessità di equilibrare le spese di welfare con le risorse finanziarie disponibili, le argomentazioni avanzate dal governo francese nel caso Koua, in cui si limitava la cerchia dei beneficiari in ragione della cittadinanza, né quelle proposte dal governo austriaco nel caso Gaygusuz in cui si giustificavano le restrizioni imposte in ragione di un’asserita “speciale responsabilità” che lo Stato avrebbe nel tutelare con priorità i bisogni dei propri cittadini rispetto a quelli di coloro che tali non sono (Corte europea dei diritti dell’Uomo, sentenza Koua Poirrez c. Francia, 30 settembre 2003 in particolare paragrafo 43; sentenza Gaygusuz c. Austria, 16 settembre 1996, in particolare paragrafo 45). Tali considerazioni sono state riprese più recentemente dalla sentenza della Corte Costituzionale italiana n. 187 dd. 26-28.05.2010.
Il messaggio dell’INPS, e la posizione espressa in proposito dai Ministeri del Lavoro e dell’Economia, pertanto, costituiscono una chiara violazione degli obblighi e vincoli derivanti dal diritto dell’Unione europea. A tale proposito, l’ASGI ha informato la Commissione europea, inviando nell’aprile 2011 un esposto .
Le disposizioni applicative dell'art. 65 della l. n. 448/1998 (D.M. 21.12.2000, n. 452) prevedono che la domanda per l'erogazione del beneficio debba essere presentata al Comune di residenza da uno dei due genitori, entro il termine perentorio del 31 gennaio dell'anno successivo a quello per il quale è richiesto il beneficio. I Comuni sono dunque titolari del potere concessorio del beneficio, il quale tuttavia viene successivamente erogato dall'INPS sulla base degli elenchi dei nominativi trasmessi dai Comuni. Ai sensi della circolare INPS n. 206 dd. 11.12.2000, l’INPS non può dunque rifiutarsi di erogare il beneficio concesso dal Comune, e l’azione di annullamento di un beneficio inizialmente concesso dal Comune presuppone sempre l’adozione di un provvedimento da parte del Comune medesimo. L’INPS, tutt’al più può svolgere autonomamente una verifica per l’eventuale esistenza di quello che a suo avviso potrebbe ritenere un indebito esborso, sollecitando poi il Comune ad emanare il provvedimento di annullamento quale presupposto per l’azione legale di recupero. Così dispone la circolare : “Il provvedimento di revoca di un beneficio da parte del Comune deve quindi precedere l’azione di recupero anche nel caso in cui l’esistenza dell’indebito sia stata rilevata a cura dell’INPS stesso”. “In quest’ultimo caso, la competente Agenzia dovrà dare tempestiva notizia della non spettanza dell’assegno (con le relative motivazioni) al Comune che lo ha concesso, perché provveda alla revoca del beneficio”.
Tenuto presente dunque che in ultima analisi sono i Comuni titolari a decidere sull’accesso al beneficio, sorprende l’assenza di un intervento dell’ANCI al riguardo che sostenga le ragioni dell’integrazione dei lungo soggiornanti e del loro sacrosanto diritto alla parità di trattamento, nonché tuteli anche gli enti locali dalle spese cui rischiano di andare incontro in caso di notifica del diniego all’accesso al beneficio. Qualora, infatti, i Comuni si adeguano all’indirizzo dell’INPS, negando il beneficio ai lungo soggiornanti che ne fanno richiesta, dovranno essere pure chiamati in giudizio nel caso di un eventuale ricorso anti-discriminazione ex art. 44 del T.U. immigrazione, correndo dunque il rischio di doversi accollare il pagamento delle spese legali in caso di soccombenza.
Appare pertanto sorprendente che l’ANCI, in risposta ad un quesito sottoposto dal Comune di Ravenna, si limiti a suggerire di rimettere la questione all’attenzione dell’Autorità territoriale di Governo, ritenendo che la questione sia caratterizzata da incertezza interpretativa, anche in ragione di un precedente di Cassazione, ovvero la sentenza dd. 29 settembre 2008, n. 24278. Il parere reso dall’ANCI è sostanzialmente fuorviante innanzitutto per il fatto che cita una sentenza di Cassazione superata da un orientamento successivo del giudice di legittimità, ovvero la sentenza Cassazione, n. 17966/2011, depositata il 1 settembre 2011. Peraltro, detta giurisprudenza non ha a che fare con la clausola di parità di trattamento di cui alla direttiva europea n. 109/2003 sui lungo soggiornanti, bensì con l’interpretazione della nozione di “sicurezza sociale” contenuta nella clausola di parità di trattamento di cui agli Accordi euromediterranei sottoscritti dalla Comunità europea con alcuni Paesi della sponda sud del bacino del Mediterraneo. La Cassazione, con la sentenza n. 17966/2011, rigetta il ricorso dell’INPS contro la sentenza della Corte di Appello di Torino che aveva riconosciuto ad un cittadino marocchino regolarmente soggiornante in Italia ma privo della carta di soggiorno o permesso di soggiorno CE per lungo soggiornanti, il diritto alla pensione di inabilità negatagli sulla base dell’art.. 80 c. 19 l. n. 388/2000. I giudici di legittimità sottolineano che la Corte di Appello di Torino aveva correttamente applicato il principio del primato della norma comunitaria contenuta negli Accordi di associazione CE-Marocco su quella interna confliggente, nonostante la pensione di inabilità costituisca una prestazione assistenziale e non previdenziale. Questo in quanto “non vi è sovrapposizione tra il concetto comunitario di sicurezza sociale e quello nazionale di previdenza sociale”. Infatti, prosegue la Corte di Cassazione “il concetto comunitario di sicurezza sociale deve essere valutato alla luce della normativa e della giurisprudenza comunitaria per cui deve essere considerata previdenziale una prestazione attribuita ai beneficiari prescindendo da ogni valutazione individuale o discrezionale delle loro esigenze personali, in base ad una situazione legalmente definita e riferita ad uno dei rischi elencati nell’art. 4 c. 1 del Regolamento n. 1408/71, dove sono incluse le prestazioni di invalidità” (oltre alle prestazioni familiari n.d.r.). La Corte di Cassazione, dunque, conclude che “la Corte di Appello di Torino aveva fatto una corretta applicazione del principio di diritto secondo il quale il giudice nazionale deve disapplicare la norma dell’ordinamento interno, per incompatibilità con il diritto comunitario, sia nel caso in cui il conflitto insorga con una disciplina prodotta dagli organi comunitari mediante Regolamento, sia nel caso in cui il contrasto sia determinato da regole generali dell’ordinamento comunitario, ricavate in sede di interpretazione dell’ordinamento stesso da parte della Corte di Giustizia europea” (Cass. sentenza n. 26897/2009).
Innanzitutto la direttiva n. 109/2003 non contiene alcuna sfumatura interpretativa propria invece della clausola contenuta negli accordi euromediterranei, in quanto riguarda esplicitamente le prestazioni di ‘assistenza sociale’ e non solo le prestazioni di ‘sicurezza sociale’. Pertanto, anche alla luce della sentenza della Cassazione n. 17966/2011 non sussistono dubbi sull’obbligo della disapplicazione del requisito di nazionalità contenuta nella normativa relativa all’assegno INPS per i nuclei familiari numerosi in presenza di una norma di fonte del diritto UE che contempli una clausola di parità di trattamento a favore di talune categorie di cittadini di Paesi terzi protetti dal diritto UE ovvero i lungo soggioranti (direttiva n. 109/2003) e i cittadini tunisini, marocchini, algerini e turchi protetti dagli Accordi euromediterranei CE. Questo senza necessità di adire la Corte Costituzionale e di chiedere il giudizio di verifica della legittimità costituzionale della normativa interna (in questo senso non appare condivisibile l'ordinanza n. 241 dd. 9 marzo 2011, con la quale il Tribunale di Monza ha rimesso gli atti alla Corte Costituzionale).
A completamento delle informazioni ivi fornite, si ricorda che l’assegno familiare per i nuclei familiari numerosi con almeno tre figli minori è previsto dall'art. 65 della L. n. 448/1998 che ha introdotto un requisito di cittadinanza italiana ai fini dell'accesso al beneficio sociale. Successivamente, l'art. 80 della l. n. 388/2000 ha esteso detto beneficio anche ai nuclei familiari ove il soggetto richiedente sia un cittadino comunitario. Con circolare n . 9 dd. 22/01/2010, l'INPS ha riconosciuto ai cittadini di Paesi terzi titolari dello status di rifugiato politico o della protezione sussidiaria il diritto di accedere al suddetto assegno poiché l'art. 27 del Decreto legislativo 251/07, di recepimento della direttiva CE 2004 /83 (relativa all'attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa della protezione internazionale) ha riconosciuto il diritto per tali soggetti di godere del medesimo trattamento riconosciuto al cittadino italiano in materia di assistenza sociale e sanitaria. Fino a questo momento, tuttavia, le disposizioni amministrative non hanno mai esteso tale beneficio anche ai nuclei familiari ove il richiedente sia un cittadino di paese terzo titolare di un permesso di soggiorno CE per lungo soggiornanti di cui all'art. 9 del T.U. immigrazione. Questo nonostante che l'art. 11 c. 1 della direttiva europea n. 109/2003 preveda a favore dei lungo soggiornanti una clausola di parità di trattamento rispetto ai cittadini nazionali in materia di prestazioni di assistenza sociale e che il legislatore italiano abbia recepito tale direttiva con il d.lgs. n. 3/2007 senza prevedere alcuna deroga all'applicazione di detto principio. Né potrebbe intendersi che l’inciso “salvo diversamente disposto” contenuto nell’art. 9 comma 12 lett. c) del d.lgs. n. 286/98 possa fondare una deroga al principio di parità di trattamento, in quanto ciò contrasterebbe con i canoni interpretativi consolidati della Corte di Giustizia europea, per cui ogni deroga ai principi fondamentali, tra cui quello di eguaglianza e parità di trattamento, deve essere interpretata restrittivamente. Ne deriva, pertanto, che uno Stato membro non può invocare la suddetta deroga se non abbia chiaramente espresso l’intenzione di avvalersene (Si vedano per analogia al riguardo i paragrafi 86-87 della sentenza della Corte di Giustizia europea nella causa Kamberaj c. Provincia autonoma di Bolzano; ovvero la sentenza CGE 4 marzo 20120, nel caso Chakroun, C- 578/08, punto 43).
Al contrario di quanto dunque affermano Ministero del Lavoro, Ministero dell’Economia e INPS, non è necessaria alcuna modifica legislativa per consentire l’accesso dei lungo soggiornanti all’assegno INPS per i nuclei familiari numerosi, bensì la presa d’atto – puramente amministrativa- della portata applicativa immediata e diretta della previsione contenuta nella direttiva europea n. 109/2003. Se non lo fa l’INPS e il Comune richiesto, dovrà farlo il giudice in sede di contenzioso giurisdizionale.
Commento a cura di Walter Citti, consulente legale del servizio anti-discriminazioni dell’ASGI. Progetto con il sostegno finanziario della Fondazione italiana a finalità umanitarie Charlemagne ONLUS