Corte di Giustizia europea: Non compatibile con il diritto UE una normativa che riservi ai lungo soggiornanti un trattamento sfavorevole rispetto ai cittadini dell’Unione in materia di sussidi per l’alloggio
Con la sentenza dd. 24 aprile 2012 (causa C-571/10, Kamberaj c- Istituto per l‘Edilizia Sociale della Provincia autonoma di Bolzano/Provincia autonoma di Bolzano/Bozen), la Corte di Giustizia dell’Unione europea ha concluso che viola il diritto dell’Unione una normativa nazionale o regionale, la quale – nell’ambito della distribuzione dei fondi destinati al sussidio per l’alloggio – riservi ai cittadini di paesi terzi un trattamento diverso rispetto a quello riservato ai cittadini dello Stato membro ove essi risiedono, a condizione che il sussidio per l’alloggio rientri nelle materie assoggettate al principio della parità di trattamento previsto dalla direttiva relativa ai cittadini di paesi terzi soggiornanti di lungo periodo in base alla direttiva n. 109/2003 e costituisca una prestazione essenziale ai sensi di tale direttiva, circostanze queste il cui accertamento è riservato al giudice nazionale.
Il procedimento dinanzi alla Corte di Giustizia nasce da un’azione pregiudiziale avviata dal Tribunale di Bolzano/Bozen con l’ordinanza n. 666 dd. 24 novembre 2010 in merito ai requisiti di accesso al ‘sussidio casa’, l’equivalente nella Provincia autonoma di Bolzano dei contributi per il sostegno all’accesso alle abitazioni in locazione finanziati per il tramite dei Comuni ai sensi della legge n. 431/1998 (“Fondo locazioni”).
Il sussidio casa è un beneficio previsto dalla legislazione provinciale di Bolzano/Bozen volto a facilitare l'accesso al mercato delle locazioni agli affittuari meno abbienti.
La normativa della Provincia autonoma di Bolzano/Bozen prevede l'assegnazione separata di tale beneficio per i cittadini nazionali e comunitari da un lato e i cittadini di paesi terzi dall'altro, attraverso una distinta ripartizione di risorse decisa annualmente dalla giunta provinciale, sulla base della media ponderata tra consistenza numerica e fabbisogno abitativo.
Lo stanziamento riservato ai cittadini nazionali e comunitari viene ripartito sulla base del criterio della proporzionale "etnica" o "linguistica", a seconda della consistenza e fabbisogno abitativo dei tre gruppi autoctoni presenti sul territorio (tedesco, italiano e ladino), ad uno dei quali devono obbligatoriamente aggregarsi mediante apposita dichiarazione anche i cittadini di altri Stati membri dell'UE. La Giunta provinciale di Bolzano/Bozen tuttavia, nello stanziamento dei fondi, ha assegnato alla popolazione immigrata proveniente da paesi terzi un coefficiente di consistenza numerica diverso da quello riservato ai cittadini nazionali e comunitari, con ciò risultando la ripartizione largamente svantaggiosa per i primi rispetto ai secondi. Inoltre, mentre per i cittadini nazionali e comunitari viene richiesto un requisito di anzianità di residenza nel territorio provinciale pari a cinque anni, per i cittadini di paesi terzi, in aggiunta a questo viene anche richiesto l'ulteriore requisito di anzianità lavorativa per almeno tre anni.
Un ricorrente di nazionalità albanese, il sig. Kamberaj, sostenuto da alcune associazioni altoatesine, Associazione Porte Aperte/Offene Türen, Human Rights International, Associazione Volontarius, Fondazione Alex Langer, ha promosso un ricorso anti-discriminazione dinanzi al Tribunale di Bolzano ritenendo incompatibile tale normativa con il diritto anti-discriminatorio europeo ed in particolare con il principio di parità di trattamento in materia di prestazioni di assistenza sociale e accesso all'abitazione previsto dalla direttiva europea n. 109/2003 a favore dei cittadini di paesi terzi lungo soggiornanti.
La Corte di Giustizia europea si è innanzitutto soffermata sull’ambito di applicazione della direttiva n. 109/2003 per quanto riguarda la parità di trattamento dei soggiornanti di paesi terzi di lungo periodo rispetto ai cittadini dello Stato membro di residenza in materia di previdenza sociale, assistenza sociale o protezione sociale, così come previsto dall’art. 11 par. 1 della direttiva n. 109/2003. Dal momento che il legislatore dell’Unione ha inteso rispettare le peculiarità degli Stati membri, tali nozioni sono definite dalla legislazione nazionale, nel rispetto, tuttavia, del diritto dell’Unione. Ne consegue che spetta al giudice nazionale valutare se un sussidio per l’alloggio rientri nella materia dell’assistenza e protezione sociale contemplate dalla direttiva, tenendo conto sia dell’obiettivo di integrazione perseguito dalla direttiva stessa sia delle disposizioni della Carta dei diritti fondamentali. Al riguardo, infatti, la Corte di Giustizia ricorda che nella sua valutazione il giudice dovrà tenere conto che la direttiva europea sui lungo soggiornanti deve essere interpretata alla luce dei suoi obiettivi di integrazione sociale richiamati nel considerando n. 4 del preambolo ove si legge: “L’integrazione dei cittadini di Paesi terzi stabilitisi a titolo duraturo negli Stati membri costituisce un elemento cardine per la promozione della coesione sociale, obiettivo fondamentale della Comunità enunciato nel trattato”. Ugualmente, la Corte ricorda come gli Stati membri debbano ritenersi vincolati nella materia dall’art. 34 paragrafo 3 della Carta europea dei diritti fondamentali, in quanto essa trova diretta ed immediata efficacia ed applicazione nei confronti degli Stati membri quando essi attuano, così come in questo caso, il diritto dell’Unione . Tale norma della Carta, infatti, “riconosce e rispetta il diritto all’assistenza sociale e all’assistenza abitativa volte a garantire un ‘esistenza dignitosa e tutti coloro che non dispongano di risorse sufficienti, secondo le modalità stabilite dal diritto dell’Unione e le legislazione e prassi nazionali”.
Tenendo in considerazione tali riferimenti, appare dunque difficile che il “sussidio casa” ovvero i contributi tratti dal “fondo locazioni”, non possano essere considerati quali prestazioni di assistenza sociale secondo il diritto nazionale, avendo in considerazione la funzione che tali istituti hanno di garantire l’accesso al diritto sociale all’abitazione, riconosciuto quale diritto fondamentale della persona umana, «connotato della forma costituzionale di uno Stato sociale voluto dalla Costituzione», secondo quanto sancito dalla nostra giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 209 del 2009 e n. 404 del 1988; ordinanza n. 76 del 2010 e da ultimo sentenza n. 61/2011).
La Corte di Giustizia europea ricorda che, ai sensi della direttiva n. 109/2003 -art. 11 paragrafo 4- nei settori dell’assistenza sociale e della protezione sociale, gli Stati membri possono limitare l’applicazione della parità di trattamento alle prestazioni essenziali. Tali prestazioni – tra le quali figurano il sostegno di reddito minimo, l’assistenza in caso di malattia o di gravidanza, l’assistenza parentale e l’assistenza a lungo termine per effetto del considerando n. 13 del Preambolo alla direttiva medesima– devono essere concesse in modo identico ai cittadini dello Stato membro interessato e ai cittadini di paesi terzi soggiornanti di lungo periodo secondo modalità di attribuzione determinate dalla legislazione nazionale di detto Stato membro che possono dunque incidere solo sulle condizioni soggettive di accesso al di fuori della cittadinanza, sul livello delle prestazioni nonché sulle relative procedure (paragrafo 89).
Poiché la direttiva non detta un elenco esaustivo delle prestazioni essenziali, non può essere escluso – secondo la Corte di Giustizia europea - che i sussidi per l’alloggio rientrino in tale nozione, alla quale il principio della parità di trattamento deve necessariamente essere applicato, proprio alla luce delle richiamate finalità di integrazione sociale della direttiva n. 109/2003 e del diritto sociale all’abitazione per i non abbienti richiamato dalla Carta europea dei diritti fondamentali. In altri termini, per prestazioni essenziali dovrebbero intendersi tutte quelle prestazioni che contribuiscono a permettere all’individuo di soddisfare le sue necessità elementari, come il vitto, l’alloggio e la salute.
Infatti, secondo la Corte di Lussemburgo, dal momento che il diritto dei cittadini dei paesi terzi al beneficio della parità di trattamento nelle materie elencate dalla direttiva costituisce la regola generale, qualsiasi deroga al riguardo deve essere interpretata restrittivamente e può essere invocata unicamente qualora gli organi competenti nello Stato membro interessato per l’attuazione di tale direttiva abbiano chiaramente espresso l’intenzione di avvalersene. Al riguardo, la Corte di Giustizia europea evidenzia che non risulta che la Repubblica italiana abbia manifestato, in sede di recepimento della direttiva n. 109/2003 nella propria legislazione nazionale, la propria intenzione di ricorrere alla deroga alla parità di trattamento, riservando quest’ultima alle sole prestazioni essenziali. In altri termini, la Corte di Giustizia pare riconoscere che l’art. 9, comma 12, del d.lgs. n. 286/98 non può essere interpretato come fondante una deroga al principio di parità di trattamento nella materia delle prestazioni di assistenza sociale previsto a favore dei lungo soggiornanti.
Alla luce delle considerazioni espresse dalla Corte di Giustizia europea nella sentenza Kamberaj, trova ulteriore conforto la posizione ribadita anche recentemente dall’ASGI nella direzione dell’illegittimità della normativa nazionale italiana in materia l’assegnazione dei contributi ad integrazione dei canoni di locazione in base all’art. 11 della legge n. 431/98 e relativi bandi indetti dai Comuni italiani.
Detti bandi seguono infatti il dettato normativo di cui all’art. 11 della legge n. 9 dicembre 1998, n. 431, così come modificato dal comma 13 dell’art. 11 della legge n. 133/2008, che ha convertito, con modificazioni, il decreto-legge n. 112/2008 (misure economico-finanziarie di stabilizzazione, il c.d. decreto “Tremonti”). Tale normativa ha introdotto, per quanto concerne i destinatari e i requisiti soggettivi di accesso al beneficio sociale, una discriminazione "diretta" nei confronti degli immigrati stranieri aventi la cittadinanza di Stati terzi non membri dell’Unione europea, disponendo che ai fini dell'accesso ai finanziamenti del citato Fondo nazionale per il sostegno alle abitazioni in locazione venga previsto per i soli stranieri extracomunitari il requisito del possesso del certificato storico di residenza da almeno dieci anni nel territorio nazionale ovvero da almeno cinque anni nella medesima regione.
L’ASGI ha più volte ribadito che tale disparità di trattamento a svantaggio degli immigrati di Paesi terzi non membri dell’UE rispetto ai cittadini nazionali e a quelli di Stati membri dell’Unione europea costituisce una discriminazione illegittima in violazione dei principi costituzionali di uguaglianza, nonché delle norme del diritto dell’Unione europea che prevedono un principio di parità di trattamento a favore di talune categorie di cittadini di Paesi terzi non membri dell’UE (familiari di cittadini comunitari, lungo soggiornanti e rifugiati e titolari della protezione sussidiaria).
Avendo ricevuto una segnalazione proveniente dal territorio del Comune di Grosseto, il Servizio anti-discriminazioni dell’ASGI ha proprio nei giorni scorsi inviato un proprio parere al Sindaco del Comune di Grosseto e, per conoscenza, al Presidente dell’ANCI (Associazione Nazionale Comuni Italiani) e all’UNAR (Ufficio Nazionale Anti-Discriminazioni Razziali). La sentenza della Corte di Giustizia europea, quindi, conferma le considerazioni espresse dall’ASGI nella citata presa di posizione.
A cura dei Walter Citti, consulente ASGI – servizio anti-discriminazioni, progetto ASGI con il sostegno finanziario della Fondazione italiana a finalità umanitarie Charlemagne ONLUS.